INTROITO

A democracia que prometeu devolver o poder ao povo

Em 5 de outubro de 1988, o Brasil promulgou uma nova Constituição.

Depois de mais de duas décadas de regime autoritário, o país se reencontrava com a democracia. Mas os constituintes não quiseram apenas restaurar as eleições e devolver ao cidadão o direito de escolher seus representantes.

Quiseram algo maior. Quiseram ir muito além.

Quiseram ampliar a participação do povo no exercício do poder.

Naquele dia, ao promulgar a Constituição, o presidente da Assembleia Nacional Constituinte, Ulysses Guimarães, afirmou que a nova Carta havia alargado o exercício da democracia e a chamou de “o clarim da soberania popular e direta”.

E explicou o que isso significava:

O povo passaria a ter iniciativa de leis.

Mais do que isso, estaria habilitado a rejeitar, por referendo, projetos aprovados pelo Parlamento.

E a vida pública brasileira seria também fiscalizada pelos cidadãos.

Não era apenas uma promessa de democracia representativa.

Era uma promessa de participação direta e efetiva.

A Constituição estabeleceu, logo em seu primeiro artigo, que todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente.

A vontade dos constituintes foi expressa de forma bem clara.

O povo não deveria ser chamado apenas para ir às urnas escolher quem governaria ou legislaria em seu nome. A partir dali deveria também dispor de instrumentos para decidir diretamente sobre grandes questões da República.

Mas existe uma pergunta que, passadas décadas, continua esperando uma resposta:

Se todo o poder emana do povo, por que o povo brasileiro ainda não dispõe de um mecanismo efetivo que lhe permita provocar, por iniciativa própria, uma consulta nacional sobre uma questão que considere de relevante interesse para o país?

Não estamos falando aqui de substituir o Congresso.

Nem de eliminar a democracia representativa.

Nem de transformar toda decisão política em uma consulta popular.

Estamos falando de algo muito mais simples:

Dar ao soberano um instrumento para fazer ouvir a sua própria vontade.

A democracia brasileira construiu uma sofisticada estrutura de representação política.

Partidos disputam eleições. Candidatos apresentam propostas. Cidadãos votam. Representantes recebem mandatos para exercer o poder.

Mas, depois que a eleição termina, o cidadão praticamente retorna à condição de espectador.

Ele pode reclamar.

Pode protestar.

Pode organizar manifestações.

Pode participar de associações.

Pode tentar influenciar parlamentares.

Pode escrever, pressionar, mobilizar, fazer campanha e, na eleição seguinte, escolher outros representantes.

Mas, diante de uma questão nacional de grande relevância, não possui um mecanismo simples, objetivo e previamente estabelecido que lhe permita dizer:

“Queremos que esta questão seja submetida diretamente à decisão do povo.”

E é justamente aí que começa o problema investigado neste livro.

Porque a ausência desse mecanismo não ocorre no vazio.

Ela se desenvolveu dentro de um sistema político no qual grupos organizados disputam permanentemente espaço, influência e, principalmente, poder.

Partidos políticos precisam conquistar votos. Grupos de pressão procuram influenciar decisões. Interesses econômicos, corporativos e políticos procuram ocupar espaços de decisão.

Nada disso, por si só, é incompatível com a democracia.

O problema surge quando aqueles que participam do jogo político são os únicos a dispor de instrumentos para influenciar as decisões, enquanto a sociedade, que é a fonte constitucional do poder, não dispõe de qualquer instrumento para, em determinadas circunstâncias, fazer prevalecer diretamente sua vontade.

É nesse ponto que a promessa constitucional começa a encontrar obstáculos.

O povo continua sendo declarado soberano.

Mas, no caminho do exercício desta sua soberania, encontra uma porta que não consegue abrir.

E então surge uma pergunta incômoda:

Pode o soberano, para exercer sua soberania, depender da autorização daqueles que receberam dele o poder para exercer apenas uma parcela da própria soberania?

Talvez essa pergunta pareça excessivamente teórica.

Mas ela deixa de ser teórica quando examinamos o funcionamento concreto da democracia brasileira.

A Constituição de 1988 não deixou a participação direta apenas como uma ideia abstrata. Ela estabeleceu instrumentos para que ela acontecesse.

O problema está em saber se esses instrumentos foram efetivamente regulamentados de modo a permitir que a sociedade os utilize com a liberdade e a autonomia que a Constituição pretendeu assegurar.

E é justamente essa distância entre aquilo que a Constituição reconheceu e aquilo que foi construído para tornar esse reconhecimento efetivo que esta investigação procura compreender.

Essa é a questão central deste livro.

Não se trata de defender direita ou esquerda.

Não se trata de atacar partidos políticos, parlamentares ou instituições.

E tampouco de sustentar que toda decisão deva ser tomada diretamente pelo povo.

Trata-se de examinar uma garantia constitucional.

Uma promessa solene feita ao povo em 1988.

A promessa de que a democracia brasileira não seria apenas uma democracia de representantes, mas também uma democracia na qual a soberania popular pudesse ser exercida diretamente.

Se essa promessa ainda não se realizou plenamente, então, precisamos perguntar por quê.

E, sobretudo, precisamos perguntar:

Quem ganhou o poder de decidir quando o povo pode exercer diretamente o poder que a Constituição afirma emanar dele? E quem lhes deu esse poder?

É dessas perguntas que parte esta investigação.

E, se encontrarmos as respostas, talvez seja necessário voltar àquela afirmação fundamental da Constituição para perguntar:

Mas, todo o poder não emana do povo?

Se é realmente assim, a democracia brasileira terá de encontrar uma maneira de fazer com que aquela afirmação deixe de ser apenas uma declaração de princípio democrático e se transforme, efetivamente, em poder que possa ser exercido pelo seu titular.

Porque uma soberania que só pode ser exercida quando alguém permite talvez seja soberania no papel.

Mas jamais será uma verdadeira soberania.

CAPÍTULO I

O FUNDAMENTO: QUEM É O SOBERANO?

O soberano tem que pedir permissão?

Antes de perguntar como funciona uma democracia, talvez seja necessário fazer uma pergunta ainda mais simples:

Quem é o soberano?

A pergunta parece antiga. E é.

Durante boa parte da história, a resposta esteve associada à figura do monarca. O soberano era aquele que ocupava o lugar mais elevado na ordem política e, por isso, concentrava em suas mãos a autoridade suprema.

A própria palavra ajuda a compreender essa ideia.

“Soberania” tem origem no francês souveraineté, derivado de souverain, e este, por sua vez, do latim medieval superanus, relacionado a super, aquilo que está acima.

Soberano, portanto, era aquele que estava acima dos demais poderes.

Mas acima de quem?

E, principalmente:

quem deveria ter a última palavra sobre o poder político?

Durante séculos, essa resposta pareceu evidente: o soberano era o rei.

Jean Bodin, no século XVI, foi um dos grandes formuladores do conceito moderno de soberania, concebendo-a como um poder supremo dentro do Estado.

Mais tarde, Thomas Hobbes desenvolveu outra concepção de soberania, vinculada à necessidade de uma autoridade capaz de garantir a ordem e a segurança.

Mas a ideia de que o poder político poderia ter como titular não uma pessoa, mas a própria coletividade, ganhou uma dimensão decisiva com o pensamento de Jean-Jacques Rousseau.

A partir daí, a pergunta começou a mudar.

O problema já não era apenas saber quem governa.

Era saber de onde vem o poder de quem governa.

Essa mudança é fundamental para compreender a democracia moderna.

Em uma simplificação necessária para o caminho que vamos percorrer, podemos visualizar essa transformação como uma sequência:

o soberano → o monarca → a nação → o povo.

Não se trata de uma evolução linear nem de uma substituição que tenha ocorrido da mesma maneira em todos os países.

É apenas uma forma de perceber a mudança de fundamento:

o poder deixou de ser compreendido exclusivamente como atributo daquele que governava e passou a ser relacionado à coletividade em nome da qual o poder deveria ser exercido.

E é justamente aí que começa o nosso problema.

Porque, se o povo é o titular do poder, precisamos distinguir duas coisas que frequentemente aparecem misturadas:

ser titular do poder não é necessariamente a mesma coisa que exercê-lo diretamente em todos os momentos.

Uma pessoa pode conferir a outra poderes para agir em seu nome sem, por isso, deixar de ser a titular desses poderes.

Quem recebe um poder para exercê-lo em nome de outro não se transforma, por isso, no proprietário desse poder.

Essa distinção parece simples.

Mas ela será fundamental para compreender a democracia brasileira.

O poder que vem de quem?

Uma democracia representativa parte de uma ideia aparentemente contraditória apenas à primeira vista.

O povo é o titular do poder, mas não exerce pessoalmente todas as funções do Estado.

Escolhe representantes.

Os representantes recebem mandatos.

E passam a exercer determinadas parcelas do poder político em nome daqueles que os elegeram.

Isso não significa que a titularidade da soberania tenha mudado de mãos.

Significa apenas que uma parcela do seu exercício foi confiada a pessoas escolhidas para desempenhar determinadas funções.

É uma diferença essencial.

A representação transfere o exercício de determinadas competências. Não transfere a titularidade da soberania.

Essa compreensão nos leva diretamente à Constituição brasileira.

A Constituição de 1988 não deixou essa questão aberta à interpretação.

Seu art. 1º, parágrafo único, estabelece:

“Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.”

Essa frase contém muito mais do que uma declaração política.

Ela estabelece uma regra fundamental sobre a origem e o exercício do poder no Brasil.

Todo o poder emana do povo.

Mas como o povo o exerce?

A Constituição apresenta duas formas:

por meio de representantes eleitos ou diretamente.

E aqui existe uma pequena palavra que merece atenção:

“ou”.

É uma conjunção alternativa.

Mas isso não significa que representação e participação direta sejam formas reciprocamente excludentes.

A Constituição não disse que o povo deveria exercer o poder por representantes ou diretamente, escolhendo obrigatoriamente uma dessas formas e renunciando à outra.

Disse que o poder emana do povo e que o povo o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente.

São, portanto, duas formas constitucionalmente reconhecidas de exercício do mesmo poder soberano.

A representação é um caminho.

O exercício direto é outro.

E eles não precisam competir entre si.

Podem — e devem — coexistir.

Essa distinção é importante porque a participação direta não foi apresentada pela Constituição como uma alternativa destinada a substituir a representação.

Ela foi reconhecida como uma possibilidade adicional de exercício da soberania popular.

O povo pode escolher representantes para exercer determinadas funções em seu nome.

Mas isso não significa que, ao fazê-lo, tenha deixado de ser o titular do poder ou tenha renunciado à possibilidade de exercê-lo diretamente quando a própria Constituição assim permitir.

A eleição não transfere a titularidade da soberania.

Transfere apenas o exercício de determinadas competências aos representantes escolhidos.

E essa conclusão nos leva a uma pergunta inevitável:

se o povo continua sendo o titular do poder, quem pode determinar quando ele poderá exercê-lo diretamente?

Para começar a responder, precisamos compreender como nasceu a Constituição que estabeleceu essa regra.

O poder constituinte

Uma Constituição não surge simplesmente porque uma lei anterior autorizou alguém a escrevê-la.

A Constituição de 1988 foi resultado de um processo constituinte.

E, por trás desse processo, existe um conceito fundamental:

o poder constituinte originário.

Não precisamos transformar este livro em um tratado de Direito Constitucional.

Para o que interessa à nossa investigação, basta compreender uma distinção essencial.

O poder constituinte originário é aquele que cria uma nova ordem constitucional.

Ele não nasceu da Constituição de 1988.

Foi ele que deu origem à Constituição.

É por isso que, de maneira bastante simples, podemos dizer:

o poder constituinte originário cria a Constituição.

Depois que a Constituição é criada, ela própria estabelece mecanismos para sua alteração.

É aí que aparece o poder constituinte derivado.

Ele existe porque a própria Constituição o criou e definiu os procedimentos e limites dentro dos quais poderá atuar.

Assim:

o poder originário cria a Constituição.
O poder derivado existe porque a Constituição o criou.

Essa distinção será importante mais adiante.

Porque uma coisa é exercer o poder de criar a ordem constitucional.

Outra é exercer um poder que a própria Constituição recebeu, organizou e limitou.

E existe ainda uma terceira categoria que não pode ser confundida com nenhuma das duas:

os poderes constituídos.

São os poderes e instituições que passam a existir e funcionar dentro da ordem constitucional estabelecida.

Executivo, Legislativo, Judiciário e as demais instituições do Estado exercem competências que encontram fundamento na Constituição.

Eles não são a fonte originária da soberania.

São instrumentos da ordem constitucional criada pelo poder constituinte.

A sequência, portanto, pode ser compreendida assim:

povo → poder constituinte originário → Constituição → poderes constituídos.

É a partir dessa relação que podemos compreender o lugar ocupado pelo Parlamento e pelas demais instituições.

E então surge uma questão que talvez pareça incômoda:

pode um poder criado pela Constituição estabelecer obstáculos ao exercício de um poder que a própria Constituição reconhece como pertencente ao povo?

Ainda não precisamos responder.

Mas precisamos guardar a pergunta.

Ela será importante para tudo o que virá depois.

O povo depois da Constituição

A Constituição de 1988 foi promulgada em um momento histórico particularmente importante.

O Brasil acabava de sair de mais de duas décadas de regime autoritário.

A Assembleia Nacional Constituinte recebeu, portanto, uma tarefa que ultrapassava a simples organização administrativa do Estado.

Era necessário reconstruir as bases democráticas do país.

E a Constituição fez uma escolha muito clara:

colocou o povo na origem do poder.

Mas não parou aí.

Ao afirmar que o povo exerce o poder por representantes eleitos ou diretamente, a Constituição reconheceu expressamente duas dimensões da democracia.

A primeira é a representação.

A segunda é a participação direta.

Essa segunda dimensão não ficou apenas como uma ideia abstrata.

A Constituição dedicou a ela dispositivos específicos.

O art. 14 estabelece:

“A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:

I – plebiscito;

II – referendo;

III – iniciativa popular.”

Aqui aparece uma expressão que será decisiva para a investigação deste livro:

“nos termos da lei”.

À primeira vista, parece uma expressão perfeitamente natural.

A Constituição estabelece o direito e a lei regulamenta sua forma de exercício.

É assim que inúmeros direitos constitucionais funcionam.

Mas existe uma pergunta que não podemos deixar de fazer:

até onde pode ir a regulamentação de um direito de exercício da soberania popular?

Regulamentar significa estabelecer procedimentos para tornar possível o exercício de um direito.

Mas poderia a regulamentação transformar-se em condição que permita a terceiros decidir se esse direito poderá ou não ser exercido?

A diferença parece pequena.

Mas pode ser enorme.

Uma coisa é estabelecer o caminho.

Outra é controlar a porta de entrada.

E é justamente nessa diferença que nossa investigação começa a ganhar contornos mais concretos.

O poder que a Constituição reconheceu

Quando a Constituição de 1988 foi promulgada, o Brasil não recebeu apenas uma nova estrutura institucional.

Recebeu também uma promessa democrática.

Uma promessa segundo a qual a soberania popular não se esgotaria no ato de votar.

O cidadão poderia escolher seus representantes.

Mas também existiriam mecanismos de participação direta.

Plebiscito.

Referendo.

Iniciativa popular.

A Constituição reconhecia, portanto, que o exercício da soberania poderia assumir formas diferentes.

Mas reconhecer um direito não é exatamente a mesma coisa que criar as condições para que ele possa ser exercido.

Um direito precisa de um caminho.

Uma porta precisa de uma maçaneta.

Uma estrada precisa de acesso.

E um instrumento constitucional precisa de mecanismos que permitam sua utilização.

É nesse ponto que a história começa a ficar mais interessante.

Porque a Constituição estabeleceu os instrumentos.

Mas quanto tempo foi necessário para que esses instrumentos fossem regulamentados?

E, quando foram regulamentados, como foram estruturados?

Quem recebeu o poder de definir os procedimentos?

Quem poderia iniciar um plebiscito?

Quem poderia provocar um referendo?

Como uma iniciativa popular chegaria efetivamente ao processo legislativo?

E, principalmente:

quem decidiria se a manifestação popular poderia percorrer esse caminho?

São perguntas que não precisam ser respondidas ainda.

Na verdade, é melhor que não sejam.

Porque as respostas fazem parte da história que este livro pretende contar.

A pergunta que fica

A Constituição afirma que todo o poder emana do povo.

Afirma também que o povo pode exercê-lo por meio de representantes eleitos ou diretamente.

Reconhece mecanismos de participação direta.

Mas submete sua utilização, em determinados pontos, aos termos da lei.

Até aqui, tudo parece perfeitamente compatível.

A democracia representativa continua existindo.

A participação direta também.

Uma não elimina a outra.

O problema aparece quando tentamos descobrir como essas duas formas de exercício da soberania funcionam na realidade.

Porque pode existir uma grande diferença entre:

ter um direito constitucionalmente reconhecido

e

possuir um instrumento efetivamente capaz de exercê-lo.

E essa diferença nos conduz ao ponto central deste capítulo.

Se todo o poder emana do povo;

se o povo permanece como titular desse poder;

se a própria Constituição reconhece que ele pode exercê-lo diretamente;

e se existem instituições e poderes que foram criados pela própria ordem constitucional para organizar o exercício desse poder…

quem pode impedir que o titular exerça diretamente aquilo que a Constituição reconheceu como seu?

E, se alguém puder impedir:

de onde veio esse poder?

Foi dado pelo próprio povo?

Foi criado pela Constituição?

Foi estabelecido por uma lei?

Ou surgiu, simplesmente, da maneira como as instituições passaram a interpretar e aplicar as regras constitucionais?

Ainda não sabemos.

E talvez seja justamente essa a pergunta que devemos perseguir.

Porque, se descobrirmos que o soberano precisa pedir autorização para exercer a própria soberania, teremos encontrado uma contradição que não pode ser ignorada.

Mas, antes de chegar a qualquer conclusão, será necessário voltar à história.

Ver o que a Constituição prometeu.

Ver o que foi regulamentado.

Ver o que efetivamente aconteceu.

E, principalmente, descobrir quem ficou com a chave da porta.

É daí que começa a próxima etapa desta investigação.

CAPÍTULO II

A PROMESSA DE 1988

Uma Constituição que pretendeu estabelecer uma nova democracia brasileira

No capítulo anterior, procuramos responder a uma pergunta aparentemente simples:

Quem é o soberano no Brasil?

A resposta da Constituição é inequívoca:

Todo o poder emana do povo.

Mas a Constituição foi além.

Disse também que esse poder seria exercido por meio de representantes eleitos ou diretamente.

Como vimos, esse “ou” não estabelece uma escolha excludente.

A representação e a participação direta são duas formas constitucionalmente reconhecidas de exercício da mesma soberania.

O cidadão pode escolher representantes para exercer determinadas competências em seu nome sem, por isso, deixar de ser titular do poder.

Essa distinção será importante para tudo o que vamos examinar daqui para frente.

Porque, se a Constituição reconheceu ao povo não apenas o poder de escolher representantes, mas também a possibilidade de exercer diretamente uma parcela da soberania, precisamos descobrir como essa promessa foi transformada em realidade.

E, para isso, precisamos voltar a 1988.

A promessa de 1988

A Constituição de 1988 nasceu de um momento histórico em que o Brasil procurava reconstruir suas instituições democráticas depois de mais de duas décadas de regime militar.

A Assembleia Nacional Constituinte recebeu, portanto, uma tarefa que ia muito além de reorganizar as instituições do Estado.

Era preciso reconstruir as bases da democracia brasileira.

No dia 5 de outubro de 1988, ao promulgar a nova Constituição, Ulysses Guimarães não falou apenas de uma mudança institucional.

Falou de democracia.

Falou de participação.

Falou de soberania popular.

E chamou a nova Constituição de “o clarim da soberania popular e direta”.

A expressão não era pequena.

Um clarim anuncia alguma coisa.

É um chamado.

É o anúncio de uma mudança.

E a mudança anunciada naquele momento era a ampliação da participação popular na vida política brasileira.

O povo teria iniciativa de leis.

Poderia participar de consultas populares.

Poderia, nos termos estabelecidos pela própria Constituição, exercer diretamente uma parcela da soberania que lhe pertencia.

Não se tratava, portanto, apenas de restaurar aquilo que havia sido perdido.

Havia também a intenção de construir algo novo.

Uma democracia que não dependesse exclusivamente de representantes.

A vontade constituinte

É importante compreender o significado daquele momento.

Uma Constituição não é apenas um conjunto de normas organizadas em artigos, parágrafos e incisos.

Ela representa uma decisão fundamental sobre a organização do poder, sobre a forma como ele será exercido e sobre os limites que deverão ser observados por aqueles que o recebem.

No caso brasileiro, a Constituição de 1988 foi produzida por uma Assembleia Nacional Constituinte eleita com a missão de estabelecer uma nova ordem constitucional, uma nova Constituição para o Brasil.

E essa ordem não surgiu no vazio.

Ela veio depois de um período autoritário em que a participação política havia sido profundamente limitada.

Por isso, quando os constituintes afirmaram que todo o poder emana do povo, estavam fazendo mais do que repetir uma fórmula conhecida.

Estavam estabelecendo, na nova ordem constitucional, a verdadeira origem do poder político.

E quando acrescentaram que o povo poderia exercer esse poder diretamente, estavam também estabelecendo que a participação popular não deveria desaparecer no momento em que terminasse uma eleição.

Essa distinção é fundamental.

A eleição escolhe representantes.

A soberania popular é anterior a eles.

Os representantes recebem poder.

O povo é a fonte desse poder.

Por isso, a participação direta não poderia ser compreendida simplesmente como uma concessão eventual das instituições.

Ela foi reconhecida pela própria Constituição como uma das formas de exercício da soberania popular.

E isso muda a natureza da questão.

Não estamos diante de uma faculdade que o Estado decidiu oferecer ao cidadão.

Estamos diante de uma possibilidade inscrita na própria Constituição.

O Artigo 14 e os instrumentos da soberania

A Constituição tornou essa opção ainda mais clara no seu artigo 14.

Depois de afirmar que a soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, o texto acrescentou:

“nos termos da lei, mediante:”

E apresentou três instrumentos:

plebiscito;

referendo;

iniciativa popular.

Temos, portanto, uma arquitetura constitucional bastante clara.

O povo é a origem do poder.

A representação é uma forma de exercício desse poder.

Mas a Constituição também reconhece e estabelece mecanismos de participação direta.

Portanto, não estamos diante de uma democracia puramente representativa.

De fato e de direito, estamos diante de uma democracia que, ao menos no texto constitucional, combina representação e participação direta.

Então, a pergunta passa a ser outra:

Como fazer com que esses instrumentos funcionem na prática?

É aqui que a história começa a ficar mais interessante.

Porque reconhecer um direito na Constituição é apenas o primeiro passo.

Para que um direito possa ser exercido, é preciso que existam procedimentos que permitam ao seu titular utilizá-lo.

Uma porta precisa de uma chave.

Uma estrada precisa de acesso.

Um direito precisa de um caminho para ser exercido.

E é justamente esse caminho que começaremos a procurar.

Dez anos esperando pela regulamentação

A Constituição foi promulgada em 5 de outubro de 1988.

Mas os instrumentos previstos no art. 14 não foram imediatamente acompanhados de uma legislação destinada a disciplinar sua utilização.

Foi somente em 18 de novembro de 1998, dez anos depois, que foi promulgada a Lei nº 9.709, destinada a regulamentar a execução do disposto nos incisos I, II e III do art. 14 da Constituição.

Dez anos.

Uma década entre a promulgação da Constituição e a edição da lei que regulamentaria os instrumentos de soberania popular previstos naquele dispositivo.

Esse intervalo, por si só, merece reflexão.

Não porque a passagem do tempo prove alguma intenção da maioria dos representantes eleitos de impedir ou retardar a participação popular.

Não prova. Embora uma suspeita seria compreensível.

De qualquer forma, seria precipitado querer transformar esse intervalo, isoladamente, em prova de uma intenção política.

Mas há um fato que não pode ser ignorado:

Durante uma década, a Constituição já reconhecia instrumentos de participação direta, enquanto ainda não existia a legislação específica destinada a disciplinar sua utilização.

E quando finalmente surgiu a regulamentação, em 1998, uma nova pergunta apareceu:

Essa regulamentação realmente criou caminhos para que o povo pudesse exercer diretamente sua soberania ou apenas estabeleceu procedimentos para mecanismos cuja ativação continuaria dependendo da decisão dos representantes eleitos?

A resposta a esta pergunta é decisiva.

Porque regulamentar um direito dos cidadãos e cidadãs não significa necessariamente colocá-lo em suas mãos.

Pode significar criar um caminho para seu exercício.

Mas também pode significar criar condições tão duras que tornem a efetivação desse exercício extremamente difícil, ou até mesmo impossível.

A diferença entre uma coisa e outra não está apenas no texto constitucional.

Está naquilo que a regulamentação efetivamente permite fazer.

É essa diferença que precisaremos examinar.

A promessa e o mecanismo

Há uma diferença enorme entre reconhecer um mecanismo de participação e criar um mecanismo que permita ao povo acioná-lo.

Imagine, por exemplo, que a Constituição diga que a população pode participar diretamente de determinada decisão.

Isso estabelece uma possibilidade.

Mas, para que essa possibilidade seja real, alguém precisa poder iniciar o procedimento.

Quem pode provocar a consulta?

Quem pode apresentar a proposta?

Quem recolhe as assinaturas?

Quem verifica os requisitos?

Quem decide se o procedimento pode começar?

Quem tem competência para transformar uma manifestação popular em uma consulta efetiva?

Essas perguntas podem parecer meramente administrativas.

Não são.

Elas determinam, na prática, quem possui a chave para abrir a porta da participação direta que a Constituição garantiu.

E aqui começa a surgir uma questão que acompanhará toda a nossa investigação:

Se a soberania pertence ao povo, o mecanismo destinado ao exercício direto dessa soberania deveria possuir alguma forma de acionamento pela própria sociedade?

Caso contrário, podemos ter uma situação curiosa:

O povo possui constitucionalmente o direito de participar diretamente, mas não possui um instrumento autônomo para iniciar o procedimento necessário ao exercício desse direito.

Nesse caso, a participação direta existe.

Existe no texto.

Existe como possibilidade.

Mas pode depender de que outras pessoas, em outra instituição, autorizem o primeiro passo.

E então precisamos fazer uma distinção fundamental:

Uma coisa é regulamentar o exercício de um direito; outra é determinar quem poderá decidir se esse exercício começa.

Essa diferença será decisiva para compreender o que aconteceu depois de 1988.

A democracia ficou pela metade?

Talvez ainda seja cedo para tirar qualquer conclusão.

Antes, precisaremos examinar a legislação, o Regimento do Congresso, a atuação das instituições e, principalmente, aquilo que aconteceu quando a sociedade tentou efetivamente utilizar os instrumentos de participação popular.

E isso poderá surpreender muita gente.

Mas uma coisa já podemos perceber.

A Constituição de 1988 estabeleceu uma garantia.

Ela não disse simplesmente: “O povo escolherá seus representantes.”

Disse algo mais amplo:

“Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente.”

Essa frase não é apenas uma declaração política.

É uma norma constitucional.

E uma garantia constitucional não pertence apenas aos juristas.

Pertence a todos aqueles que são titulares dos direitos e poderes que ela reconhece.

Porque uma Constituição não é escrita para existir apenas nos livros de Direito.

Ela estabelece as regras fundamentais segundo as quais o país deve funcionar.

É nesse sentido que a Constituição interessa ao cidadão comum.

Ela diz quem possui o poder.

Define como esse poder será exercido.

Estabelece limites para aqueles que governam.

E reconhece direitos que devem poder ser exercidos por aqueles a quem pertencem.

Por isso, quando uma Constituição reconhece a participação direta, a pergunta não pode ser apenas:

“Existe uma norma dizendo que o povo pode participar?”

A pergunta precisa ser:

“Existe um caminho efetivo para que o povo possa participar?”

Essa diferença será decisiva.

O que aconteceu com a promessa?

A partir daqui, nossa investigação começa a deixar o terreno predominantemente constitucional e entra na realidade.

Porque já sabemos o que a Constituição estabeleceu.

Sabemos que reconheceu a soberania popular.

Sabemos que admitiu o exercício direto dessa soberania.

Sabemos que estabeleceu plebiscito, referendo e iniciativa popular como instrumentos dessa participação.

E sabemos que foi necessária uma década para que surgisse a lei destinada a regulamentá-los.

Agora precisamos descobrir o que realmente essa regulamentação construiu.

E, principalmente, precisamos descobrir:

Quem ficou com o poder de colocar esses instrumentos em movimento?

Porque talvez o problema não esteja naquilo que a Constituição disse.

Talvez esteja naquilo que foi construído — ou deixado de construir — para que ela pudesse ser cumprida.

E talvez, ao procurar essa resposta, descubramos algo ainda mais impactante:

Uma Constituição pode reconhecer ao povo o direito de participar diretamente do exercício do poder e, ainda assim, deixar esse povo sem um caminho próprio para iniciar o procedimento que tornaria essa participação possível?

É essa pergunta que levaremos conosco para o próximo capítulo.

CAPÍTULO III

DEZ ANOS DEPOIS: A LEI QUE DEVERIA ABRIR O CAMINHO

1. Dez anos é muito tempo

A Constituição Federal foi promulgada em 5 de outubro de 1988.

Nela, os constituintes estabeleceram uma democracia que não se limitaria à escolha periódica de representantes. O povo continuaria escolhendo seus representantes, mas também poderia exercer diretamente o poder que, em última análise, dele emanava.

O art. 14 estabeleceu os instrumentos para esse exercício direto da soberania popular:

• plebiscito;
• referendo;
• iniciativa popular.

Mas havia uma necessidade evidente: era preciso regulamentar esses instrumentos.

A própria Constituição estabeleceu que eles seriam utilizados “nos termos da lei”.

A lei, portanto, deveria estabelecer os procedimentos necessários para transformar a previsão constitucional em uma possibilidade concreta de participação.

Mas a regulamentação não veio imediatamente.

Foram necessários dez anos.

A Constituição foi promulgada em 1988.

A lei destinada a regulamentar o art. 14 somente foi publicada em 1998.

Dez anos é muito tempo quando se trata da regulamentação de mecanismos destinados ao exercício direto da soberania popular.

Por que demorou tanto?

Não é possível, sem uma investigação histórica específica, atribuir uma única causa a essa demora.

Mas há um fato que merece atenção:

durante esses dez anos, a Constituição já estava em vigor.

A soberania popular já estava reconhecida.

O exercício direto do poder já estava previsto.

E ainda não havia uma legislação específica disciplinando os instrumentos pelos quais esse exercício poderia ocorrer.

Quando finalmente surgiu a regulamentação, em 1998, seria razoável imaginar que o caminho estivesse aberto.

Mas foi realmente isso que aconteceu?

2. Finalmente, veio a Lei nº 9.709/1998

Em 18 de novembro de 1998, foi publicada a Lei nº 9.709, destinada a regulamentar a execução do disposto nos incisos I, II e III do art. 14 da Constituição.

Era, portanto, a lei que deveria transformar em realidade prática aquilo que a Constituição havia estabelecido dez anos antes.

A expectativa parecia simples.

A Constituição havia estabelecido o princípio e indicado os instrumentos.

A lei deveria estabelecer os procedimentos.

Mas existe uma diferença importante entre regulamentar um mecanismo de participação e definir quem poderá colocá-lo em funcionamento.

Por isso, não basta perguntar:

O que a lei diz?

É preciso perguntar também:

O que a lei permite que as eleitoras e os eleitores façam?

E, principalmente:

O que ela não permite que façam?

É nessa última pergunta que nossa investigação começa a ganhar contornos mais concretos.

3. O que a lei regulamentou

A Lei nº 9.709 tratou dos três instrumentos previstos no art. 14.

O plebiscito foi definido como consulta prévia sobre determinada matéria.

O referendo, como consulta posterior relativa a determinado ato legislativo ou administrativo.

E a iniciativa popular recebeu regras próprias para a apresentação de projetos de lei.

A lei, portanto, regulamentou instrumentos diferentes, destinados a formas diferentes de participação.

Mas há uma diferença fundamental entre eles.

Na iniciativa popular legislativa, o eleitorado apresenta uma proposta ao Parlamento.

No plebiscito ou no referendo, o eleitorado é chamado a decidir diretamente sobre uma questão.

Uma coisa é propor uma lei.

Outra é ser chamado a decidir diretamente sobre uma questão.

Uma coisa não substitui a outra.

E essa distinção conduz à pergunta que realmente interessa:

quem pode colocar em movimento uma consulta nacional para que o eleitorado decida diretamente uma questão de relevante interesse do país?

4. Participar de uma consulta não é o mesmo que poder provocá-la

Imagine que uma consulta popular seja convocada.

As eleitoras e os eleitores comparecem às urnas.

Escolhem uma dentre duas alternativas apresentadas.

Nesse momento, estão exercendo diretamente uma parcela da soberania popular.

Mas existe uma etapa anterior.

Antes de votar, é preciso que alguém faça a consulta acontecer.

E aqui aparece uma diferença que pode passar despercebida:

uma coisa é participar de uma consulta; outra é ter o poder de provocar sua realização.

A primeira depende de a consulta existir.

A segunda diz respeito à possibilidade de iniciar o processo que poderá levar à consulta.

Imagine, então, que milhões de eleitoras e eleitores entendam que determinada questão de interesse nacional deveria ser submetida diretamente à decisão popular.

Qual é o caminho para que eles próprios provoquem a realização dessa consulta?

Essa é a pergunta.

Não estamos falando da vontade de um indivíduo.

Estamos falando da possibilidade de uma parcela expressiva do próprio eleitorado demonstrar que uma questão possui relevância suficiente para ser submetida diretamente à decisão de todos.

Existe esse caminho?

5. A iniciativa popular tem limites diferentes

Poderia surgir uma objeção:

Mas a Constituição já criou a iniciativa popular.

É verdade.

Mas precisamos observar exatamente o que ela permite.

A iniciativa popular prevista no art. 14, III, está relacionada à apresentação de projetos de lei.

Ela permite que o eleitorado apresente ao Congresso Nacional uma proposta legislativa, desde que atendidos os requisitos constitucionais.

É um instrumento importante de participação.

Mas não é a mesma coisa que provocar diretamente uma consulta popular.

Na iniciativa popular legislativa, o eleitorado apresenta uma proposta ao Parlamento.

Na consulta popular, o eleitorado é chamado a decidir diretamente uma questão.

São mecanismos diferentes.

Por isso, o fato de existir iniciativa popular para apresentação de projetos de lei não significa que exista iniciativa popular para provocar um plebiscito ou um referendo nacional.

Uma coisa não substitui a outra.

6. Quem decide se o povo será consultado?

Chegamos, então, ao ponto mais delicado.

A Constituição estabelece, no art. 14, que a soberania popular será exercida também mediante plebiscito, referendo e iniciativa popular.

Mas a própria Constituição estabelece outra regra.

O art. 49, XV, atribui ao Congresso Nacional competência exclusiva para autorizar referendo e convocar plebiscito.

A Lei nº 9.709 regulamenta esse modelo.

No caso de plebiscito ou referendo de âmbito nacional, a consulta é colocada em funcionamento por decreto legislativo, mediante proposta de pelo menos um terço dos membros de qualquer das Casas do Congresso.

Portanto, há uma conclusão jurídica que não podemos evitar:

o eleitorado pode participar de uma consulta nacional, mas não recebeu um mecanismo constitucional ou legal próprio para provocar diretamente sua realização.

Isso não significa dizer que o Congresso Nacional tenha usurpado uma competência que a Constituição tivesse atribuído diretamente ao eleitorado.

Ao contrário.

A própria Constituição atribuiu ao Congresso a competência para convocar o plebiscito e autorizar o referendo.

E é justamente por isso que a questão se torna mais interessante.

Não estamos perguntando apenas o que a lei fez.

Estamos perguntando que modelo de democracia a própria Constituição construiu.

Se todo o poder emana do povo e a Constituição admite o exercício direto desse poder, por que a decisão sobre a realização de uma consulta nacional ficou na esfera parlamentar, ou seja, nas mãos dos representantes eleitos?

Essa é uma pergunta diferente.

E muito mais profunda.

7. O mecanismo elementar da democracia

Talvez seja útil, por um instante, afastar a linguagem jurídica.

Imagine um grupo de amigos decidindo qual pizza pedir.

Um quer muçarela.

Outro prefere calabresa.

Outro quer quatro queijos.

Outro prefere frango com catupiry.

Não há unanimidade.

Então o grupo utiliza um mecanismo democrático elementar:

cada um manifesta sua preferência;

os votos são contados;

a opção mais votada vence;

e os demais aceitam a decisão coletiva.

Ninguém precisa concordar com o resultado.

O que importa é que todos tiveram a oportunidade de participar e que a regra estabelecida foi respeitada.

Em sua forma mais simples de definir o que é um sistema democrático, temos:

uma questão é apresentada; cada participante manifesta sua vontade; a maioria determina o resultado; e os demais aceitam a decisão coletiva.

Agora imagine que alguém dissesse:

“Vocês podem votar para escolher a pizza, mas somente depois que eu autorizar a votação.”

A situação seria diferente.

A maioria continuaria podendo decidir.

Mas alguém teria recebido previamente o poder de permitir ou impedir que a maioria se manifestasse.

É essa diferença que precisamos observar quando falamos de democracia direta.

No plebiscito ou no referendo, o eleitorado não escolhe alguém para decidir em seu lugar.

O eleitorado decide.

Mas, antes disso, alguém precisa decidir se o eleitorado poderá ser chamado a decidir.

E é aí que a pergunta deixa de ser apenas:

“Quem decide?”

Passa a ser:

“Quem decide se o povo poderá decidir?”

8. Uma competência constitucional

A resposta jurídica, como vimos, está no próprio texto constitucional.

O Congresso Nacional recebeu competência exclusiva para autorizar referendo e convocar plebiscito.

Não se trata, portanto, de uma simples decisão administrativa.

Não se trata de uma escolha feita posteriormente pela Lei nº 9.709.

Trata-se de uma opção constitucional.

E isso é importante porque impede uma conclusão simplista.

Não podemos dizer que a Lei nº 9.709 tenha simplesmente retirado do povo uma competência que já lhe pertencesse diretamente.

A questão é outra.

A Constituição reconheceu o povo como titular da soberania.

Reconheceu também o exercício direto dessa soberania.

Mas, ao estabelecer quem teria competência para decidir sobre a realização das consultas nacionais, atribuiu essa competência a um poder constituído — o Congresso Nacional.

Coube à Lei nº 9.709, por sua vez, regulamentar como essa competência parlamentar seria exercida, estabelecendo, entre outras regras, que a convocação do plebiscito ou a autorização do referendo dependeria de decreto legislativo mediante proposta de pelo menos um terço dos membros de qualquer das Casas do Congresso.

O Congresso não se tornou soberano por isso.

Continua sendo um poder constituído.

Mas recebeu uma competência que ocupa uma posição decisiva entre a vontade popular e sua manifestação direta.

E aqui aparece a tensão que precisamos compreender.

O titular da soberania pode decidir diretamente uma questão, mas não possui, no modelo atual, o poder de colocar diretamente em funcionamento o mecanismo pelo qual essa decisão ocorrerá.

9. Regulamentar ou controlar?

É importante deixar claro o que não estamos afirmando.

Não estamos dizendo que uma consulta popular deva ser realizada sem regras.

Uma democracia precisa de regras.

É necessário estabelecer:

• quem pode propor uma consulta;
• quais matérias podem ser submetidas ao eleitorado;
• quantas manifestações de apoio seriam necessárias;
• como essas manifestações seriam verificadas;
• quem organizaria a votação;
• quais seriam os prazos;
• como seria garantida a igualdade de informação;
• e quais seriam os efeitos do resultado.

Tudo isso é regulamentação legítima.

O problema que estamos examinando é anterior.

É saber se, além da iniciativa parlamentar, deveria existir também um mecanismo pelo qual o próprio eleitorado pudesse provocar o processo de consulta, mediante requisitos previamente estabelecidos.

Não seria uma convocação automática.

Não seria uma consulta sobre qualquer assunto.

Não seria a eliminação das instituições.

Seria simplesmente a existência de uma via de iniciativa popular para fazer com que uma consulta nacional venha a acontecer.

Mas, até hoje, essa via não existe.

E essa constatação nos leva ao próximo passo da investigação.

10. A lei abriu o caminho?

Voltemos à pergunta que deu origem a este capítulo.

Em 1988, a Constituição estabeleceu que o povo poderia exercer diretamente a soberania.

Em 1998, surgiu a lei destinada a regulamentar os instrumentos desse exercício.

A lei estabeleceu procedimentos.

Definiu competências.

Regulamentou plebiscitos, referendos e iniciativa popular.

Mas, para uma questão específica, permanece a pergunta:

onde está o mecanismo que permite ao próprio eleitorado provocar uma consulta popular nacional?

Não estamos perguntando quem organiza a votação.

Não estamos perguntando quem verifica seus procedimentos.

Não estamos perguntando quem proclama o resultado.

Estamos perguntando algo anterior:

quem pode dar o primeiro passo?

Hoje, para uma consulta nacional, esse primeiro passo não pertence diretamente às cidadãs e cidadãos.

A Constituição colocou na esfera parlamentar a competência para decidir sobre a realização da consulta.

A Lei nº 9.709, ao regulamentar essa competência, estabeleceu como essa decisão parlamentar pode ser formalmente provocada e exercida, por meio de decreto legislativo e da iniciativa de pelo menos um terço dos membros de qualquer das Casas do Congresso.

São duas coisas diferentes.

A Constituição definiu quem tem a competência para decidir.

A lei definiu como essa competência será exercida dentro do Parlamento.

E é justamente essa distinção que nos leva à pergunta seguinte.

Se a maioria é chamada a decidir, por que alguém precisa primeiro autorizar que ela seja chamada a decidir?

11. Quem possui a chave?

Agora podemos voltar à imagem que acompanha nossa investigação desde o início.

A Constituição construiu uma porta.

Essa porta é a passagem para a possibilidade do exercício direto da soberania popular.

A lei deveria regulamentar o caminho.

Mas existe uma pergunta que não pode mais ser adiada:

quem possui a chave?

A resposta jurídica é clara.

Para a realização de um plebiscito ou referendo nacional, a chave está na esfera parlamentar.

É o Congresso Nacional que possui a competência constitucional para convocar o plebiscito e autorizar o referendo.

O povo pode ser chamado a decidir.

Mas não recebeu, até hoje, um mecanismo próprio para dizer:

“Queremos que esta questão seja submetida diretamente à nossa decisão.”

E aqui está a questão que levaremos adiante.

Não se trata de negar a representação.

Não se trata de substituir o Congresso.

Não se trata de afirmar que toda questão política deva ser submetida diretamente ao eleitorado.

Trata-se de perguntar se uma democracia que reconhece o povo como titular da soberania deveria oferecer ao próprio eleitorado algum mecanismo para provocar o exercício direto dessa soberania.

Imagine, por exemplo, que três milhões de eleitoras e eleitores — ou qualquer outro número que viesse a ser democraticamente estabelecido — manifestassem formalmente a vontade de que determinada questão de relevante interesse nacional fosse submetida diretamente ao eleitorado.

A pergunta é simples:

por que essa manifestação não poderia colocar em movimento um procedimento constitucionalmente regulado para que o povo decidisse?

Ainda não vamos responder.

Antes, precisamos procurar o caminho dentro da própria legislação.

Precisamos examinar o que foi regulamentado.

Precisamos verificar o que foi previsto.

Precisamos descobrir o que foi deixado de fora.

E, principalmente, precisamos descobrir se existe, em algum lugar do sistema, uma chave que o próprio eleitorado possa utilizar.

É essa investigação que começa no próximo capítulo.

CAPÍTULO IV

O BURACO NA REGULAMENTAÇÃO: ONDE ESTÁ O CAMINHO?

1. Agora precisamos procurar o caminho

Até aqui, a estrutura parece clara e compreensível.

A Constituição reconheceu a soberania popular.

Reconheceu que o poder pode ser exercido diretamente.

Estabeleceu o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular como instrumentos desse exercício.

E atribuiu ao Congresso Nacional a competência constitucional para convocar o plebiscito e autorizar o referendo.

A Lei nº 9.709/1998 veio, dez anos depois, para regulamentar esses instrumentos.

Até aqui, tudo parece estar no lugar.

Mas agora precisamos fazer uma pergunta diferente.

Não basta saber que o instrumento existe.

Precisamos descobrir como alguém pode colocá-lo em movimento.

Porque existe uma diferença fundamental entre dizer:

“Este instrumento está previsto na Constituição.”

e dizer:

“Existe um caminho para que o seu titular possa utilizá-lo.”

É essa diferença que vamos investigar.

E, desta vez, não precisamos voltar a discutir quem possui a competência constitucional para convocar ou autorizar a consulta.

Isso já sabemos.

Precisamos procurar outra coisa:

existe, dentro da regulamentação, um caminho pelo qual o próprio eleitorado, titular da soberania popular, possa provocar o início do processo que poderá levar à consulta popular nacional?

Essa é a pergunta deste capítulo.

2. Vamos procurar dentro da lei

Para responder a essa pergunta, o lugar mais lógico para começar é a própria Lei nº 9.709/1998.

Essa lei foi criada especificamente para regulamentar a execução dos instrumentos previstos no art. 14 da Constituição que diz:

“A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:

I – plebiscito;

II – referendo;

III – iniciativa popular.”

A regra constitucional é clara.

Existem três instrumentos.

Mas esses três instrumentos não fazem a mesma coisa.

O plebiscito e o referendo são consultas formuladas ao povo para que delibere sobre matéria de acentuada relevância, de natureza constitucional, legislativa ou administrativa.

A iniciativa popular, por sua vez, possui outra finalidade.

Ela permite que o eleitorado apresente um projeto de lei à Câmara dos Deputados.

Portanto, antes de procurar o caminho, precisamos separar corretamente essas três coisas.

Uma consulta popular não é uma iniciativa popular legislativa.

E uma iniciativa popular legislativa não é uma consulta popular.

Essa distinção será fundamental.

3. A Lei nº 9.709 regulamentou uma iniciativa popular. Mas para quê?

A resposta está nesta própria lei.

O art. 13 estabelece:

“A iniciativa popular consiste na apresentação de projeto de lei à Câmara dos Deputados…”

A partir daí, a lei estabelece os requisitos para essa iniciativa.

É necessário um número mínimo de assinaturas.

É necessário que elas estejam distribuídas por diferentes Estados.

É necessário observar os demais requisitos estabelecidos pela legislação.

E, cumpridas as exigências, a Câmara dos Deputados dará seguimento à iniciativa popular.

Temos, portanto, um mecanismo perfeitamente identificável.

Milhões de eleitoras e eleitores podem se mobilizar em torno de determinada ideia e, preenchidos os requisitos legais, apresentar um projeto de lei ao Congresso Nacional.

Esse mecanismo existe.

É concreto.

Está regulamentado.

Tem procedimento.

Tem destinatário.

Tem requisitos.

Tem consequência jurídica.

É uma verdadeira porta de entrada da vontade popular no processo legislativo.

Mas é justamente aqui que precisamos fazer uma pergunta:

e se esses milhões de eleitoras e eleitores não quiserem simplesmente propor uma lei?

E se o que desejarem for outra coisa?

E se quiserem dizer:

“Não queremos que o Congresso decida esta questão por nós. Queremos decidir diretamente.”

Nesse momento, a natureza do pedido muda completamente.

4. Propor uma lei não é o mesmo que pedir uma consulta

Imagine uma situação simples.

Milhões de eleitoras e eleitores entendem que determinada questão de relevante interesse nacional deveria ser submetida diretamente à decisão popular.

Eles não querem apresentar um projeto de lei sobre o assunto.

Não querem pedir ao Congresso que aprove uma determinada norma.

Querem que a questão seja apresentada ao eleitorado para que este diga “sim” ou “não”.

É exatamente aí que aparece a diferença.

Na iniciativa popular legislativa, o eleitorado apresenta uma proposta ao Parlamento.

No plebiscito, o eleitorado é consultado antes de determinado ato legislativo ou administrativo.

No referendo, o eleitorado é chamado a ratificar ou rejeitar determinado ato legislativo ou administrativo já praticado.

São mecanismos diferentes.

Possuem finalidades diferentes.

Produzem efeitos diferentes.

Por isso, não podemos simplesmente dizer:

“Mas já existe iniciativa popular.”

Sim, existe.

Mas existe iniciativa popular regulamentada pela Lei nº 9.709 apenas para a apresentação de projeto de lei.

A pergunta que estamos fazendo é outra:

onde está a iniciativa popular destinada a provocar uma consulta popular nacional?

5. Façamos um teste

Vamos fazer um teste muito simples.

Imagine que milhões de eleitoras e eleitores, espalhados por diferentes regiões do Brasil, se mobilizem em torno de uma determinada questão.

Imagine que todos estejam de acordo em um único ponto:

essa questão deve ser submetida diretamente à decisão do eleitorado.

Agora imagine que essas pessoas estejam dispostas a cumprir qualquer requisito razoável que a legislação estabeleça.

Número mínimo de apoiamentos.

Distribuição territorial.

Identificação dos eleitores.

Verificação das assinaturas.

Prazo.

Forma de apresentação.

Tudo aquilo que uma regulamentação democrática poderia legitimamente exigir.

Agora vem a pergunta:

onde essas pessoas apresentam o pedido?

Qual é o procedimento?

Quem recebe?

Quem confere?

Quem verifica as assinaturas?

Qual autoridade analisa os requisitos?

Qual órgão é obrigado a dar andamento ao pedido?

Em que momento aquela manifestação coletiva deixa de ser apenas uma manifestação política e passa a produzir efeito dentro do procedimento legislativo?

Essas perguntas deveriam possuir respostas claras.

Não porque toda manifestação popular deva obrigatoriamente produzir uma consulta.

Mas porque, se existisse uma via de iniciativa popular para provocar uma consulta, seria necessário saber exatamente como essa via funcionaria.

Então chegamos ao ponto central:

essa via está prevista na legislação?

6. E onde está a iniciativa popular para o plebiscito ou o referendo?

Voltemos à Lei nº 9.709.

Quando examinamos o plebiscito e o referendo de âmbito nacional, encontramos uma regra objetiva.

O art. 3º estabelece que, nas questões de relevância nacional, o plebiscito e o referendo são convocados mediante decreto legislativo, por proposta de um terço, no mínimo, dos membros que compõem qualquer das Casas do Congresso Nacional.

Portanto, existe um procedimento.

Existe uma iniciativa formal.

Existe um instrumento legislativo.

Existe uma autoridade competente.

Existe uma quantidade mínima de parlamentares necessária para colocar o procedimento em movimento.

Mas observe a diferença.

A lei regulamentou a iniciativa parlamentar necessária para que o Congresso possa exercer sua competência constitucional.

Quando procuramos uma disposição equivalente permitindo que o próprio eleitorado, mediante determinado número de assinaturas e requisitos previamente estabelecidos, provoque o início desse procedimento, não encontramos.

A iniciativa popular prevista nos arts. 13 e 14 da Lei nº 9.709 refere-se exclusivamente à apresentação de projeto de lei.

Não existe, nessa Lei nº 9.709, dispositivo equivalente para a apresentação de uma iniciativa popular destinada a provocar plebiscito ou referendo nacional.

E é justamente aqui que começa a aparecer o buraco que dá título a este capítulo.

7. O direito existe. Mas qual é o caminho?

É importante sermos precisos.

Não estamos dizendo que a Constituição tenha concedido ao eleitorado uma competência direta para convocar, por si próprio, um plebiscito ou autorizar um referendo.

Isso contrariaria o que já examinamos.

A própria Constituição atribuiu ao Congresso Nacional a competência para convocar o plebiscito e autorizar o referendo.

O problema é outro.

A Constituição reconheceu o exercício direto da soberania popular.

Criou instrumentos para esse exercício.

E determinou que esses instrumentos fossem regulamentados.

A Lei nº 9.709 estabeleceu uma regulamentação para o funcionamento desses instrumentos.

Mas, quando procuramos uma forma de iniciativa popular que permita ao eleitorado provocar o processo necessário para que uma consulta nacional seja submetida à decisão do Congresso, essa via não aparece.

Portanto, podemos dizer que existe uma porta.

Mas o fato é que ela está trancada para uma iniciativa direta do eleitorado.

E, no modelo atualmente estabelecido, quem possui a chave para colocar o mecanismo de consulta em funcionamento é o Congresso Nacional.

Isso não significa que o Congresso tenha usurpado uma competência que pertencesse diretamente ao eleitorado.

Significa apenas que existe uma diferença entre poder decidir diretamente uma questão e poder provocar o mecanismo que permitirá essa decisão direta.

E essa diferença é o centro da nossa investigação.

8. Não é uma questão de eliminar o Congresso

Antes de avançarmos, precisamos afastar uma possível interpretação equivocada.

Não estamos propondo a eliminação do Congresso Nacional.

Não estamos propondo o fim da democracia representativa.

Não estamos dizendo que toda questão política deva ser submetida diretamente ao eleitorado.

Também não estamos defendendo que qualquer grupo possa convocar uma consulta sobre qualquer assunto, a qualquer momento.

Uma democracia precisa de regras.

Uma democracia precisa de instituições.

Uma democracia precisa de filtros e procedimentos que protejam a própria democracia.

A questão é outra.

Se a Constituição reconhece instrumentos de exercício direto da soberania popular, seria possível estabelecer, além da iniciativa parlamentar, uma via de iniciativa popular capaz de provocar a tramitação necessária para que uma consulta nacional seja realizada, desde que obedecidos requisitos previamente definidos?

Por exemplo:

quantas manifestações de apoio seriam necessárias?

Como seriam verificadas?

Quais matérias poderiam ser submetidas à consulta?

Quem faria a análise de constitucionalidade?

Quem examinaria os requisitos formais?

Qual órgão receberia o pedido?

Qual seria o prazo para sua apreciação?

Quais seriam as consequências de seu preenchimento?

Tudo isso poderia ser regulamentado.

Melhor, teria de ser regulamentado.

O que estamos investigando não é a inexistência de regras.

É a inexistência de uma via de iniciativa partindo do próprio eleitorado, titular da soberania popular, para provocar uma consulta ao próprio eleitorado.

Essa é uma diferença fundamental.

9. O buraco na regulamentação

Agora podemos enxergar o problema com mais clareza.

A Constituição estabeleceu o princípio.

Reconheceu a soberania popular.

Admitiu seu exercício direto.

Previu plebiscito, referendo e iniciativa popular.

A Lei nº 9.709 estabeleceu uma regulamentação para a utilização desses instrumentos.

Definiu o que são plebiscito e referendo.

Estabeleceu como são formalmente convocados.

Definiu o procedimento da iniciativa popular legislativa.

Estabeleceu requisitos.

Distribuiu competências.

Criou mecanismos de execução.

Mas existe uma pergunta que continua sem resposta:

A Lei nº 9.709/98 deveria ter regulamentado um meio através do qual milhões de eleitoras e eleitores pudessem provocar a realização de uma consulta popular nacional?

Não estamos perguntando quem organiza a votação.

Não estamos perguntando quem fixa sua data.

Não estamos perguntando quem proclama o resultado.

Não estamos perguntando quem possui a competência constitucional para convocar ou autorizar a consulta.

Essas respostas já conhecemos.

Estamos perguntando algo anterior.

Deveria, ou não, existir uma porta de entrada para a vontade do próprio eleitorado quando ele deseja que determinada questão seja submetida diretamente à sua decisão?

E é aqui que encontramos o vazio.

Não falta a previsão constitucional.

Não falta o instrumento.

Não falta uma lei regulamentadora.

O que falta é a regulamentação de uma via de iniciativa popular que permita ao eleitorado provocar o início do procedimento.

Esse é o buraco na regulamentação que precisamos compreender.

10. O ponto em que a questão muda de natureza

Até aqui, poderíamos tratar tudo como uma questão puramente técnica.

Poderíamos dizer:

“Faltou um dispositivo.”

“Faltou criar um procedimento.”

“Faltou definir um número de assinaturas.”

“Faltou estabelecer quem receberia o pedido.”

Mas talvez isso seja pouco.

Porque, quando uma Constituição reconhece a soberania popular e admite seu exercício direto, a ausência de um mecanismo para que o próprio eleitorado provoque esse exercício deixa de ser apenas uma questão de técnica legislativa.

Ela passa a ser uma questão de poder.

Quem pode colocar em movimento a vontade popular?

Quem pode decidir se essa vontade chegará às urnas?

Quem pode transformar uma manifestação coletiva em um procedimento institucional?

E, sobretudo:

por que a vontade de milhões de eleitoras e eleitores pode ser suficiente para decidir uma questão diretamente nas urnas, mas não é suficiente, por si só, para iniciar o procedimento que poderá levar essa questão às urnas?

É nesse ponto que a nossa investigação muda de natureza.

Já não estamos apenas procurando uma regra que faltou.

Estamos tentando compreender como se estabeleceu uma estrutura em que o exercício direto da soberania depende, antes de tudo, de uma decisão tomada dentro da esfera representativa.

E essa pergunta nos leva de volta ao momento em que essa estrutura foi construída.

11. A pergunta que levaremos adiante

Agora podemos resumir o que descobrimos.

A Constituição de 1988 reconheceu que todo o poder emana do povo.

Reconheceu também que esse poder pode ser exercido diretamente.

Entre os instrumentos desse exercício direto estão o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular.

Somente dez anos depois, surgiu a Lei nº 9.709, destinada a regulamentar esses instrumentos.

A lei estabeleceu a iniciativa popular legislativa.

Mas iniciativa popular legislativa é apresentação de projeto de lei.

Não é iniciativa popular para provocar plebiscito.

Não é iniciativa popular para provocar referendo.

Para as consultas nacionais, a Constituição atribuiu ao Congresso Nacional a competência para convocar o plebiscito e autorizar o referendo.

E a lei estabeleceu o procedimento parlamentar para o exercício dessa competência.

Portanto, chegamos a uma constatação simples:

o eleitorado pode ser chamado a decidir diretamente, mas não possui, no modelo atualmente estabelecido, um mecanismo próprio para provocar a abertura do processo que poderá levá-lo a decidir.

Agora a imagem que acompanha nossa caminhada desde o início pode finalmente evoluir.

A Constituição construiu a porta.

A regulamentação deveria abrir o caminho através dela.

O Capítulo III nos mostrou quem recebeu a chave.

O Capítulo IV nos mostrou algo diferente:

quando o próprio eleitorado procura uma chave para colocar em movimento o exercício direto da soberania, não encontra, na regulamentação existente, uma chave que esteja ao seu alcance.

Mas ainda falta uma pergunta.

E talvez seja a mais importante de todas.

Como chegamos a esse modelo?

A Lei nº 9.709 não surgiu pronta.

Antes dela, houve projetos.

Houve propostas diferentes.

Houve emendas.

Houve substitutivos.

Houve divergências.

Houve escolhas.

Houve caminhos que foram seguidos.

E, necessariamente, outros que não foram.

Se hoje existe um buraco na regulamentação, precisamos descobrir quando ele apareceu.

Precisamos voltar no tempo.

Precisamos acompanhar os quase dez anos de tramitação que separaram a Constituição de 1988 da Lei nº 9.709 de 1998.

Precisamos olhar para dentro do processo legislativo.

Precisamos descobrir o que entrou naquela construção.

O que foi modificado.

O que foi retirado.

O que foi preservado.

E, principalmente:

o que desapareceu no caminho.

É essa investigação que começa agora.

CAPÍTULO V

O FUNIL: DEZ ANOS PARA REGULAMENTAR O EXERCÍCIO DA SOBERANIA POPULAR

1. O buraco apareceu. Mas quando?

Nos capítulos anteriores, encontramos a porta.

Depois, procuramos o caminho.

E finalmente identificamos onde estava a chave: para a realização de um plebiscito ou referendo nacional, a Constituição colocou a competência na esfera parlamentar.

Mas uma pergunta ainda permanece:

Essa sempre foi a única possibilidade?

A Constituição de 1988 reconheceu a soberania popular e estabeleceu que ela poderia ser exercida também diretamente, mediante plebiscito, referendo e iniciativa popular.

Era necessário, portanto, regulamentar o exercício desses instrumentos.

E foi isso que aconteceu — mas somente dez anos depois.

A Constituição foi promulgada em 5 de outubro de 1988. A Lei nº 9.709 somente seria publicada em 19 de novembro de 1998, com sanção em 18 de novembro.

Dez anos.

Durante esse período, propostas foram apresentadas, discutidas, reunidas, modificadas e substituídas.

Algumas avançaram.

Outras ficaram pelo caminho.

É esse percurso que precisamos observar.

Não apenas para saber quanto tempo levou, mas para descobrir o que aconteceu com as diferentes possibilidades durante esse tempo.

Porque uma regulamentação não nasce pronta.

Ela passa por um funil.

Entram ideias diferentes.

Algumas são preservadas.

Outras são modificadas.

Algumas desaparecem.

E uma delas, finalmente, transforma-se em lei.

A pergunta deste capítulo, portanto, é:

o que entrou no funil da regulamentação do exercício da soberania popular — e o que, exatamente, saiu dele?

2. O que havia sido prometido em 1988?

No Introito deste livro, vimos como Ulysses Guimarães apresentou a nova Constituição como o “clarim da soberania popular e direta”.

E vimos também o que ele afirmou na sessão de promulgação: o povo passaria a ter iniciativa de leis e, mais do que isso, seria o “superlegislador”, habilitado a rejeitar, pelo referendo, projetos aprovados pelo Parlamento.

Não precisamos repetir aqui o discurso.

Precisamos apenas lembrar o que essa afirmação revela.

A Constituição de 1988 não foi apresentada como uma simples restauração do direito de eleger representantes.

Ela anunciava uma participação direta.

E essa participação podia ocorrer de formas diferentes.

Uma delas era a iniciativa popular legislativa: o eleitorado apresentaria um projeto de lei ao Parlamento.

Outra era o plebiscito: a consulta ocorreria antes de um ato legislativo ou administrativo, cabendo ao povo aprovar ou denegar aquilo que lhe fosse submetido.

Outra, ainda, era o referendo: depois de praticado o ato, caberia ao povo ratificá-lo ou rejeitá-lo. A própria Lei nº 9.709 reproduziu essa distinção ao regulamentar o art. 14 da Constituição.

São três formas diferentes de participação.

E isso é fundamental.

Na iniciativa popular legislativa, o povo propõe.

No plebiscito, o povo decide antes do ato.

No referendo, o povo ratifica ou rejeita depois do ato.

Não são mecanismos equivalentes.

E não produzem a mesma posição do eleitorado dentro do processo de formação da decisão pública.

É nesse sentido mais amplo que a expressão “superlegislador”, utilizada por Ulysses, ganha significado.

O eleitorado não estaria apenas escolhendo os homens e mulheres que fariam as leis.

Em determinadas hipóteses, poderia participar diretamente da própria decisão legislativa: iniciando uma proposição, decidindo previamente uma questão submetida a plebiscito ou ratificando ou rejeitando, por referendo, uma decisão já tomada pelo Parlamento.

A Constituição colocara o eleitorado dentro do processo.

Faltava saber como esse poder seria colocado em funcionamento.

3. Regulamentar não é conceder

Existe uma diferença fundamental entre conceder um poder e regulamentar a maneira de exercê-lo.

A Constituição já havia reconhecido a soberania popular.

Já havia estabelecido que ela poderia ser exercida diretamente.

Já havia previsto plebiscito, referendo e iniciativa popular.

A lei que viesse depois não iria criar essa possibilidade.

Sua função seria estabelecer os procedimentos necessários para que ela pudesse ser utilizada.

Essa distinção será decisiva.

Porque, quando se regulamenta um poder constitucional, pode-se definir como ele será exercido.

Mas uma coisa é estabelecer o procedimento.

Outra é definir quem poderá colocar esse procedimento em movimento.

E aqui surge a pergunta que acompanhará todo este capítulo:

ao regulamentar o exercício da soberania popular, o legislador construiu apenas os caminhos necessários para que esse poder pudesse ser exercido — ou também definiu quem teria a chave para abrir a porta?

4. O funil começa a se formar

As primeiras iniciativas de regulamentação surgiram ainda nos primeiros anos posteriores à Constituição.

No Senado, o PLS nº 5/1991, de autoria do senador Nelson Carneiro, tratava da regulamentação do exercício da soberania popular. Na Câmara dos Deputados, recebeu o número PL nº 3.589/1993 e passou a reunir outras proposições sobre plebiscito, referendo e iniciativa popular. A documentação oficial registra o apensamento de diversos projetos ao longo da tramitação.

Portanto, a regulamentação não começou em 1998.

Ela já vinha sendo construída.

E não havia apenas uma ideia.

Havia diferentes propostas, diferentes autores e diferentes maneiras de compreender como os novos instrumentos de democracia direta deveriam funcionar.

É por isso que a imagem do funil faz sentido.

De um lado, a Constituição.

Do outro, uma lei.

Entre os dois, anos de propostas, debates, substitutivos e escolhas.

É nesse espaço intermediário que precisamos olhar.

5. Almino Affonso: organizar o mecanismo

Em 1996, o deputado Almino Affonso assumiu a relatoria da matéria na Comissão de Constituição e Justiça.

Seu substitutivo procurou reunir e organizar os mecanismos de plebiscito, referendo e iniciativa popular, além dos procedimentos relacionados à Justiça Eleitoral. A Comissão aprovou o substitutivo reformulado, juntamente com os projetos apensados. José Genoíno apresentou voto em separado, com restrições.

Era uma tentativa de construir uma arquitetura institucional.

Como seria realizada a consulta?

Qual seria o papel da Justiça Eleitoral?

Como funcionaria a iniciativa popular?

E, principalmente:

como a consulta seria colocada em movimento?

No modelo construído sob sua relatoria, a convocação da consulta nacional permanecia dentro da esfera parlamentar.

O eleitorado poderia ser chamado a decidir.

Mas não aparecia uma via autônoma pela qual o próprio eleitorado pudesse provocar o início do procedimento de uma consulta nacional.

A diferença pode parecer pequena.

Não é.

Uma coisa é participar da decisão quando a consulta acontece.

Outra é possuir um instrumento para dizer:

“Queremos que esta questão seja submetida diretamente à nossa decisão.”

É essa diferença que precisamos acompanhar.

6. Genoíno percebeu o problema

José Genoíno apresentou voto em separado.

E seu documento merece atenção especial.

Genoíno reconheceu a importância da regulamentação e do trabalho realizado pelo relator. Mas, ao examinar o processo de convocação do plebiscito e do referendo, identificou uma dificuldade diretamente relacionada ao problema que estamos investigando.

Falou em:

“um obstáculo para que elaborássemos um processo de convocação mais consentâneo com a natureza dos institutos em causa, nomeadamente pela auto-organização dos cidadãos.”

A expressão é reveladora.

Auto-organização dos cidadãos.

Ela mostra que a própria discussão legislativa já percebia uma tensão entre a natureza dos instrumentos de democracia direta e a dependência de uma decisão institucional para colocá-los em funcionamento.

Genoíno percebeu o problema.

Mas perceber o problema é uma coisa.

Resolver o problema de determinada maneira é outra.

7. A solução de Genoíno ainda passava pelo Congresso

Genoíno propôs um mecanismo que, segundo seu voto, deveria constituir:

“um processo simplificado de exercício, pelo Congresso, de sua competência exclusiva de permitir o recurso à consulta popular.”

A solução procurava encurtar o caminho.

Mas não retirava do Congresso a competência para colocar a consulta em movimento.

Sua proposta continuava dentro da esfera parlamentar.

Isso torna seu voto especialmente interessante.

Encontramos ali o reconhecimento do obstáculo.

Encontramos a preocupação com a auto-organização dos cidadãos.

Encontramos uma tentativa de aproximar o procedimento da participação popular.

Mas não encontramos, naquele modelo, uma chave entregue ao próprio eleitorado.

E essa distinção é fundamental:

encurtar o caminho não é o mesmo que entregar a chave.

8. Três posições diferentes diante da decisão

A essa altura, uma distinção precisa ficar muito clara.

A iniciativa popular legislativa não é a mesma coisa que um plebiscito.

Quando o eleitorado apresenta um projeto de lei, ele coloca uma proposta dentro do processo legislativo. O projeto será submetido à apreciação do Parlamento.

No plebiscito, a lógica é diferente.

A consulta é anterior ao ato legislativo ou administrativo. A população é chamada a aprovar ou denegar aquilo que lhe foi submetido. A própria Lei nº 9.709 prevê, inclusive, que, convocado o plebiscito, fica sustada a tramitação do projeto legislativo ou da medida administrativa que tenha como objeto a matéria da consulta, até a proclamação do resultado.

No referendo, a ordem se inverte.

Primeiro vem o ato legislativo ou administrativo.

Depois, o eleitorado é chamado a ratificá-lo ou rejeitá-lo.

São, portanto, três posições distintas:

o povo propõe;

o povo decide antes;

o povo ratifica ou rejeita depois.

É nesse sentido que a ideia do “superlegislador” precisa ser compreendida.

Não porque o eleitorado tenha recebido uma competência legislativa ilimitada.

Mas porque a Constituição lhe atribuiu posições diferentes e diretamente relevantes no processo de formação das decisões públicas.

E isso nos leva de volta à pergunta que interessa ao livro:

quem poderia colocar cada um desses mecanismos em funcionamento?

9. O funil se fecha

Depois de anos de tramitação, o processo ganhou velocidade.

Em dezembro de 1997, foi apresentado requerimento de urgência. A urgência foi aprovada e, em 5 de dezembro, o projeto foi discutido em Plenário.

Foram apresentadas dez emendas.

O substitutivo foi aprovado, juntamente com as emendas, e o projeto original e os apensados foram considerados prejudicados. A redação final foi aprovada naquele mesmo dia. Em 9 de dezembro, o texto foi remetido ao Senado.

Quase dez anos de percurso legislativo.

E, na reta final, uma aceleração impressionante.

O texto seguiu seu caminho até se transformar, em novembro de 1998, na Lei nº 9.709.

O funil estava fechado.

Muitas proposições haviam entrado.

Debates aconteceram.

Substitutivos foram apresentados.

Divergências apareceram.

E um único modelo saiu.

Agora podemos compará-lo com aquilo que a Constituição havia colocado nas mãos do eleitorado.

10. E o que saiu do funil?

A Lei nº 9.709 estabeleceu que, nas questões de relevância nacional, o plebiscito e o referendo seriam convocados mediante decreto legislativo, por proposta de pelo menos um terço dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional.

E estabeleceu que a iniciativa popular consistiria na apresentação de projeto de lei à Câmara dos Deputados, mediante o cumprimento dos requisitos previstos no art. 13.

Temos, portanto, uma diferença que não pode passar despercebida.

A Constituição havia previsto três instrumentos de exercício da soberania popular:

plebiscito, referendo e iniciativa popular.

A lei regulamentou os três.

Mas não criou, para o eleitorado, uma via equivalente à iniciativa popular legislativa que lhe permitisse provocar diretamente um plebiscito ou um referendo nacional.

A iniciativa popular regulamentada pela lei conduz à apresentação de um projeto de lei.

Não conduz à convocação, por iniciativa do próprio eleitorado, de uma consulta popular nacional.

E aqui está o resultado do funil.

A chave para o eleitorado abrir a porta da consulta nacional não saiu do outro lado.

A competência para colocar a consulta em movimento permaneceu na esfera parlamentar.

O povo podia ser chamado a decidir.

Mas não recebeu um instrumento para dizer, por iniciativa própria:

“Queremos decidir.”

11. O que aconteceu com a promessa?

É aqui que voltamos, apenas por um instante, ao que o leitor já encontrou no Introito.

Em 1988, a nova Constituição havia sido apresentada como a Constituição da soberania popular e direta.

O povo teria iniciativa de leis.

Mais do que isso, na expressão de Ulysses Guimarães, seria o “superlegislador” e habilitado a rejeitar, por referendo, projetos aprovados pelo Parlamento.

Dez anos depois, uma regulamentação foi aprovada.

Mas o mecanismo estabelecido para a realização de uma consulta nacional ficou dependendo da aprovação de uma proposta que só poderia ser apresentada e aprovada pelos próprios parlamentares.

Portanto, a soberania popular, como fundamento da nossa democracia, foi consagrada e a Constituição construiu a porta através da qual o povo deveria passar para exercer esse poder.

Daí, demorou dez anos, até que veio uma regulamentação para o exercício desse poder.

Só que não veio com ela a chave para que o próprio eleitorado pudesse abrir a porta que dá passagem para

 uma consulta nacional.

E então chegamos à pergunta que permanece:

por que o modelo finalmente aprovado não criou um caminho para que o próprio eleitorado, teoricamente o titular do poder soberano, pudesse, ele próprio, provocar uma consulta nacional?

Essa já não é mais uma pergunta sobre a porta, que todos sabemos que existe.

É uma pergunta sobre a chave que faltou para o povo abrir essa porta.

E é daqui que partimos para o próximo capítulo.

CAPÍTULO VI

A LEI 9.709/98: A REGULAMENTAÇÃO QUE NÃO COMPLETOU O CAMINHO

1. Agora, vamos abrir a lei

No capítulo anterior, acompanhamos o funil.

Vimos o que entrou nele.

Vimos parte das propostas que surgiram ao longo do caminho.

Vimos Almino Affonso.

Vimos José Genoíno.

E chegamos ao resultado:

a regulamentação veio, mas a chave para que o próprio eleitorado pudesse provocar uma consulta nacional não veio com ela.

Agora não precisamos mais fazer essa descoberta.

Precisamos abrir a Lei nº 9.709/98 e observar como isso aconteceu.

O que ela regulamentou?

Como organizou os três instrumentos previstos na Constituição?

Quem coloca cada um deles em movimento?

E, principalmente:

qual é o caminho previsto para que o próprio eleitorado coloque uma consulta nacional em movimento?

É hora de deixar a história do processo legislativo por alguns instantes e olhar diretamente para o texto que saiu do funil.

2. Três instrumentos. Três funções diferentes.

A Lei nº 9.709 foi editada para regulamentar a execução dos incisos I, II e III do art. 14 da Constituição: plebiscito, referendo e iniciativa popular. Seu art. 1º repete expressamente esses três instrumentos.

Mas eles não fazem a mesma coisa.

O art. 2º estabelece que plebiscito e referendo são consultas formuladas ao povo para que delibere sobre matéria de acentuada relevância, de natureza constitucional, legislativa ou administrativa.

E estabelece uma diferença fundamental.

No plebiscito, a consulta acontece antes do ato legislativo ou administrativo. Cabe ao povo, pelo voto, aprovar ou denegar aquilo que lhe foi submetido.

No referendo, a ordem se inverte. Primeiro ocorre o ato legislativo ou administrativo. Depois, o povo é chamado a ratificá-lo ou rejeitá-lo.

A iniciativa popular legislativa tem outra função.

O eleitorado apresenta um projeto de lei à Câmara dos Deputados.

Assim, temos três formas diferentes de participação:

o povo propõe;

o povo decide antes;

o povo ratifica ou rejeita depois.

Não são mecanismos equivalentes.

E essa distinção precisa permanecer clara durante toda a nossa análise.

3. A primeira pergunta: quem coloca a consulta em movimento?

É aqui que a leitura da lei começa a ficar interessante.

O art. 3º estabelece que, nas questões de relevância nacional, o plebiscito e o referendo são convocados por decreto legislativo, mediante proposta de pelo menos um terço dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional.

A Constituição já havia colocado no Congresso Nacional a competência exclusiva para autorizar referendo e convocar plebiscito, no art. 49, XV. A Lei nº 9.709 veio regulamentar o exercício dessa competência.

Portanto, é importante não confundir duas questões.

A primeira é:

o Congresso possui competência para convocar plebiscito e autorizar referendo?

Sim.

A Constituição responde que sim.

A segunda é:

existe, ao lado dessa competência parlamentar, um caminho para que o próprio eleitorado possa provocar o início do procedimento?

É essa pergunta que precisamos fazer.

Porque o art. 3º estabelece quem pode apresentar a proposta parlamentar.

Mas não estabelece, ao lado dela, uma iniciativa popular destinada a provocar a consulta nacional.

4. Convocar não é o mesmo que provocar

Essa distinção merece atenção.

A Constituição atribuiu ao Congresso a competência para convocar o plebiscito e autorizar o referendo.

Isso não significa, por si só, que a Constituição tenha afirmado que o eleitorado jamais poderia apresentar uma iniciativa destinada a provocar o exercício dessa competência.

São duas questões diferentes.

Uma coisa é quem possui a competência constitucional para praticar o ato de convocação ou autorização.

Outra é quem pode provocar o início do processo que levará à decisão sobre esse ato.

A Lei nº 9.709 regulamentou a primeira questão.

O art. 3º define a proposta parlamentar necessária para que a matéria entre no procedimento.

Mas, quando procuramos uma regra equivalente para o próprio eleitorado, ela não aparece.

E essa diferença será essencial para o que vem a seguir.

5. Onde está a iniciativa popular?

A resposta aparece nos arts. 13 e 14.

O art. 13 estabelece:

“A iniciativa popular consiste na apresentação de projeto de lei à Câmara dos Deputados…”

A partir daí, a lei estabelece os requisitos.

É necessário apoio de, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído por pelo menos cinco Estados, com pelo menos três décimos por cento dos eleitores de cada um deles. O projeto deve tratar de um único assunto.

E o art. 14 determina que, verificado o cumprimento das exigências, a Câmara dos Deputados dará seguimento à iniciativa popular, conforme seu Regimento Interno.

Aqui existe um procedimento.

Existem requisitos.

Existe um órgão que recebe a iniciativa.

Existe uma consequência para o cumprimento das exigências.

Existe, portanto, um caminho.

Mas esse caminho conduz a um projeto de lei.

Não conduz à convocação de um plebiscito.

Não conduz à autorização de um referendo.

É uma distinção simples, mas fundamental.

A Lei nº 9.709 regulamentou uma iniciativa popular.

Mas regulamentou-a para quê?

Para apresentar projeto de lei.

6. E depois que a consulta é convocada?

A própria estrutura da lei mostra onde a participação popular entra no procedimento.

O art. 8º estabelece que, aprovado o ato convocatório, o Presidente do Congresso dará ciência à Justiça Eleitoral.

Só então a Justiça Eleitoral passa a desempenhar as atribuições que a lei lhe confere: fixar a data da consulta, tornar pública a cédula, expedir as instruções e assegurar a divulgação das posições relativas ao tema submetido à consulta.

A sequência é clara:

primeiro, o ato convocatório;

depois, a atuação da Justiça Eleitoral;

por fim, a consulta ao eleitorado.

Isso ajuda a separar as funções.

A Justiça Eleitoral organiza a consulta.

O eleitorado decide.

Mas nenhum desses dois momentos corresponde à iniciativa de provocar a própria consulta.

O primeiro momento — colocar a consulta em movimento — já aconteceu.

E é justamente esse momento anterior que interessa à nossa investigação.

7. O que o plebiscito produz?

A distinção fica ainda mais clara quando observamos os efeitos do plebiscito.

O art. 9º determina que, convocado o plebiscito, o projeto legislativo ou a medida administrativa ainda não efetivada, cuja matéria constitua objeto da consulta, terá sua tramitação sustada até a proclamação do resultado.

Não se trata, portanto, de uma manifestação sem consequência.

A consulta popular interfere no próprio percurso da decisão pública.

Há uma questão submetida previamente ao eleitorado.

O resultado das urnas vem antes do ato legislativo ou administrativo.

É exatamente por isso que não podemos tratar o plebiscito como se fosse simplesmente uma espécie de iniciativa popular legislativa.

Não é.

Na iniciativa popular legislativa, o eleitorado apresenta um projeto e o processo legislativo prossegue dentro do Parlamento.

No plebiscito, o eleitorado é chamado a decidir previamente uma questão submetida à sua deliberação.

São posições diferentes dentro do processo decisório.

8. E o referendo?

No referendo, a lógica é inversa.

O ato legislativo ou administrativo já foi praticado.

A consulta vem depois.

O art. 2º, § 2º, estabelece que cabe ao povo a respectiva ratificação ou rejeição. E o art. 11 dispõe que o referendo pode ser convocado no prazo de trinta dias a contar da promulgação da lei ou adoção da medida administrativa diretamente relacionada à consulta.

Temos novamente uma posição própria do eleitorado.

Não é o mesmo que propor um projeto de lei.

É poder dizer sim ou não a uma decisão já tomada pelo Parlamento ou pela Administração.

Por isso, quando Ulysses Guimarães apresentou, no discurso de promulgação, a imagem do povo como “superlegislador”, não estava simplesmente falando da iniciativa popular legislativa.

Estava apresentando uma nova dimensão da participação direta: a possibilidade de o eleitorado ocupar um lugar próprio na decisão sobre a legislação.

É justamente essa dimensão que torna importante descobrir como o processo de consulta poderia ser colocado em movimento.

9. O que a Lei regulamentou — e o que ela não criou

Agora podemos juntar as peças.

A Lei nº 9.709:

regulamentou o plebiscito;

regulamentou o referendo;

regulamentou a iniciativa popular legislativa;

definiu requisitos;

distribuiu competências;

disciplinou a participação da Justiça Eleitoral;

estabeleceu consequências para os procedimentos de consulta.

Mas, para as consultas nacionais, o art. 3º estabeleceu uma passagem apenas pela porta de entrada parlamentar:

proposta de pelo menos um terço dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional.

E, para a iniciativa popular, os arts. 13 e 14 estabeleceram outra porta de entrada para a proposta legislativa:

apresentação de projeto de lei à Câmara dos Deputados, mediante os requisitos legais.

O que não encontramos na lei é a chave da terceira porta:

a iniciativa popular destinada a provocar a realização de um plebiscito ou referendo nacional.

Não existe, na Lei nº 9.709, um dispositivo equivalente ao art. 13 que diga como eleitoras e eleitores poderiam apresentar essa iniciativa.

Não há número de assinaturas para esse fim.

Não há órgão destinatário.

Não há procedimento de conferência.

Não há prazo.

Não há consequência jurídica para o cumprimento de requisitos.

Não há, portanto, o caminho normativo.

10. A ausência não é uma proibição

Aqui precisamos fazer uma pausa.

É importante não exagerar o que o texto legal permite afirmar.

A Lei nº 9.709 não diz:

“O povo não pode provocar um plebiscito.”

Não diz:

“O povo não pode provocar um referendo.”

Não existe uma proibição com essas palavras.

O que existe é uma ausência.

A lei criou um procedimento de iniciativa popular para projeto de lei.

Criou um procedimento parlamentar para convocação de plebiscito e referendo nacionais.

Mas não criou um procedimento de iniciativa popular para provocar essas consultas.

Essa formulação é mais precisa.

Não estamos afirmando que o legislador escreveu uma proibição expressa.

Estamos mostrando que, depois de dez anos de regulamentação, não foi criado o mecanismo necessário para que o próprio eleitorado pudesse apresentar uma iniciativa desse tipo.

E essa diferença importa.

Porque uma coisa é uma proibição expressa.

Outra é deixar sem regulamentação o caminho necessário para o livre exercício de determinado instrumento constitucional.

11. O problema está antes da votação

Talvez essa seja a melhor maneira de visualizar a questão.

Quando uma consulta nacional acontece, existe uma série de etapas.

Há uma matéria a ser submetida.

Há um ato convocatório.

Há a organização eleitoral.

Há um prazo para campanha.

Há a votação.

Há a apuração.

Há a proclamação do resultado.

A Lei nº 9.709 regulamenta várias dessas etapas.

Mas existe uma etapa anterior a todas as outras:

alguém precisa colocar a consulta em movimento.

E esse é o ponto em que nosso caminho termina.

Para o plebiscito ou referendo nacional, a lei estabelece uma iniciativa parlamentar.

Para o PLIP, estabelece uma iniciativa popular.

Mas não estabelece uma iniciativa popular destinada a provocar uma consulta nacional.

Portanto, não estamos diante da inexistência do instrumento.

Estamos diante da inexistência de uma via popular para acioná-lo.

A porta existe.

O instrumento existe.

A votação pode existir.

Mas a chave da porta que liga a vontade do eleitorado ao início desse procedimento não foi criada pela Lei nº 9.709.

12. Uma lacuna?

Agora podemos dar um nome àquilo que encontramos.

Talvez seja uma lacuna de regulamentação.

Mas precisamos ter cuidado.

Não basta dizer que uma lacuna legislativa existe porque gostaríamos que a lei tivesse dito algo diferente.

É preciso demonstrar que existe uma relação entre:

o que a Constituição reconheceu;

o que a lei deveria regulamentar;

e o que efetivamente foi regulamentado.

A Constituição estabeleceu plebiscito, referendo e iniciativa popular como instrumentos de exercício da soberania popular.

A Lei nº 9.709 regulamentou esses três instrumentos.

Mas criou mecanismos diferentes para colocá-los em movimento.

Para plebiscitos e referendos nacionais estabeleceu como única via a iniciativa parlamentar.

Para a iniciativa popular, estabeleceu a apresentação de projeto de lei.

O que não criou foi um mecanismo equivalente pelo qual o próprio eleitorado pudesse provocar uma consulta nacional.

É essa ausência que precisa ser examinada.

Não como uma simples deficiência burocrática.

Mas como uma questão constitucional:

se o eleitorado é titular da soberania e a Constituição reconheceu o exercício direto dessa soberania, até onde pode ir uma regulamentação que não estabelece o caminho para que o próprio titular dê início ao procedimento?

Essa pergunta nos leva ao próximo passo.

13. Agora precisamos tentar abrir a porta

Até aqui, trabalhamos com a Constituição e com a Lei nº 9.709.

O desenho começa a ficar claro.

Mas ainda estamos olhando para as normas.

No próximo capítulo, faremos uma coisa diferente.

Vamos imaginar uma situação concreta.

Milhões de eleitoras e eleitores chegam à conclusão de que determinada questão de relevância nacional deve ser submetida diretamente à decisão popular.

Eles não querem apenas apresentar um projeto de lei.

Não querem apenas fazer uma manifestação.

Não querem apenas pressionar parlamentares.

Querem exercer um dos instrumentos previstos no art. 14 da Constituição.

Então fazemos a pergunta mais simples possível:

o que eles devem fazer?

Onde começam?

Quantas assinaturas precisam reunir?

A quem devem entregar?

Quem confere essas assinaturas?

Quem decide se os requisitos foram preenchidos?

Qual é o prazo?

E, depois de tudo isso:

quem é obrigado a colocar a consulta em movimento?

No Capítulo VII, vamos tentar atravessar essa porta.

CAPÍTULO VII

EXISTE UMA PORTA CONSTITUCIONAL QUE O POVO NÃO CONSEGUE ABRIR

1. Agora é preciso testar a porta

No capítulo anterior, abrimos a Lei nº 9.709.

Vimos os instrumentos.

Vimos seus procedimentos.

Vimos quem pode colocar cada um deles em movimento.

E vimos também o que não foi criado:

uma iniciativa popular destinada a provocar a realização de um plebiscito ou referendo nacional.

Agora já não precisamos continuar procurando essa ausência dentro do texto da lei.

Precisamos fazer outra coisa.

Precisamos testar a porta.

Porque uma questão jurídica também pode ser examinada a partir da experiência concreta.

O que acontece quando cidadãos e cidadãs decidem exercer diretamente a soberania que a Constituição reconhece?

Para onde devem ir?

O que devem apresentar?

Quem recebe?

Quem verifica?

Quem decide?

E, principalmente:

o que acontece quando fazem tudo aquilo que o ordenamento jurídico permite?

2. Pedir não é o mesmo que provocar

Aqui aparece uma diferença fundamental.

Um cidadão pode pedir praticamente qualquer coisa ao Estado.

Pode escrever uma carta.

Pode fazer uma petição.

Pode organizar uma manifestação.

Pode promover uma campanha.

Pode procurar um deputado ou senador.

Pode procurar um partido político.

Pode reunir milhares ou milhões de pessoas em torno de uma reivindicação.

Tudo isso faz parte da democracia.

Mas pedir não é o mesmo que provocar juridicamente um ato estatal.

Uma mobilização popular pode convencer parlamentares.

Pode pressionar o Congresso.

Pode influenciar uma decisão.

Mas, nesse caso, a decisão de colocar o mecanismo em movimento continua pertencendo à autoridade que detém a competência para praticá-lo.

A vontade popular pode ser a razão política da decisão.

Mas não é ela que juridicamente desencadeia o procedimento.

E essa diferença é justamente o que estamos procurando.

3. O que significa, então, exercer diretamente a soberania?

Quando a Constituição afirma que o povo pode exercer diretamente a soberania, não está falando apenas de liberdade para manifestar uma opinião.

Opiniões podem ser expressas de inúmeras maneiras.

O que caracteriza o exercício direto é que a manifestação popular esteja integrada a um procedimento institucional próprio, capaz de produzir a consequência jurídica prevista pela Constituição.

Uma eleição não é apenas uma pesquisa de opinião.

O voto escolhe alguém para exercer um mandato.

Da mesma forma, um plebiscito ou um referendo não pode ser reduzido a uma pesquisa sobre aquilo que as pessoas pensam.

O eleitorado é chamado a decidir dentro de um procedimento constitucional e legalmente definido.

Mas existe uma etapa anterior.

Como o eleitorado chega até a consulta?

É essa pergunta que o capítulo anterior deixou respondida apenas pela metade.

A Lei nº 9.709 regulamentou o que acontece depois que a consulta é colocada em movimento.

O problema que permanece é saber como a vontade do próprio eleitorado poderia colocar esse mecanismo em movimento.

4. O teste é simples

Não precisamos inventar uma nova interpretação.

Não precisamos procurar uma fórmula criativa.

Também não precisamos imaginar que qualquer manifestação popular deveria obrigatoriamente produzir uma consulta.

Basta procurar um procedimento.

Se existe uma iniciativa popular para provocar uma consulta nacional, deveríamos conseguir encontrar:

uma norma que a preveja;

requisitos que devam ser cumpridos;

um número de assinaturas ou outra forma de apoio;

um órgão que receba a iniciativa;

uma autoridade que verifique o cumprimento dos requisitos;

um prazo para essa análise;

e uma consequência jurídica para o caso de todos os requisitos serem satisfeitos.

Esse é o caminho que a própria Lei nº 9.709 construiu para a iniciativa popular legislativa.

O art. 13 define os requisitos.

O art. 14 determina que, verificado o cumprimento das exigências, a Câmara dos Deputados dê seguimento à iniciativa.

Para a consulta nacional, porém, o caminho é outro.

O art. 3º prevê a proposta parlamentar de pelo menos um terço dos membros de qualquer das Casas do Congresso.

É justamente essa diferença que queremos testar na realidade.

5. Imagine uma mobilização nacional

Imagine que milhões de eleitoras e eleitores, em diferentes regiões do país, entendam que determinada questão de relevância nacional deve ser submetida diretamente à decisão popular.

Não querem apenas apresentar um projeto de lei.

Não querem apenas pressionar deputados ou senadores.

Não querem apenas fazer uma manifestação.

Querem utilizar um dos instrumentos previstos no art. 14 da Constituição.

Então surge uma pergunta extremamente simples:

o que eles devem fazer?

Onde começam?

Quantas assinaturas precisam reunir?

A quem devem entregar?

Quem confere essas assinaturas?

Qual autoridade recebe a iniciativa?

Qual é o prazo?

E, depois de cumpridos todos os requisitos:

quem estará juridicamente obrigado a colocar a consulta em movimento?

No caso da iniciativa popular legislativa, essas respostas estão na própria lei.

No caso de uma iniciativa popular destinada a provocar uma consulta nacional, elas não estão.

E isso muda completamente a situação.

6. A diferença entre participação política e exercício direto

A sociedade pode querer.

Pode se organizar.

Pode mobilizar-se.

Pode convencer.

Pode pressionar.

Pode conseguir milhões de manifestações de apoio.

Tudo isso pode ter enorme importância política.

Mas ainda assim será necessário que alguém que possua a competência para convocar a consulta decida fazê-lo.

A participação popular terá influenciado a decisão.

Mas não terá, por si mesma, colocado em movimento o procedimento constitucional da consulta.

Essa é a diferença entre participar da política e exercer diretamente uma prerrogativa da soberania popular.

No primeiro caso, o cidadão procura convencer quem tem o poder de decidir.

No segundo, o próprio ordenamento jurídico deve fornecer um mecanismo pelo qual a vontade popular possa produzir a consequência que a Constituição lhe atribuiu.

É essa segunda possibilidade que estamos procurando.

7. A porta existe. Mas como se abre?

Voltemos à nossa metáfora.

A Constituição construiu a porta.

A Lei nº 9.709 regulamentou boa parte do mecanismo que existe depois dela.

Sabemos que a consulta pode ser realizada.

Sabemos que o eleitorado pode votar.

Sabemos que o resultado pode produzir consequências jurídicas.

Mas isso tudo depende de a porta ser aberta.

E agora já sabemos que, para as consultas nacionais, a iniciativa prevista pela lei parte da esfera parlamentar.

Então a pergunta deixa de ser apenas:

“A porta existe?”

Sabemos que existe.

Passa a ser:

“Quem pode abri-la?”

E, sobretudo:

“Existe algum mecanismo que permita ao próprio eleitorado abrir essa porta?”

O Capítulo VI mostrou que a Lei nº 9.709 não criou esse mecanismo.

Agora precisamos descobrir o que acontece quando alguém tenta, concretamente, encontrá-lo.

8. É hora de sair da teoria

Até aqui, trabalhamos principalmente com a Constituição e com a legislação.

Esse caminho foi necessário.

Precisávamos saber o que a Constituição prometeu e o que a lei regulamentou.

Mas agora chegou o momento de olhar para os fatos.

Porque uma coisa é ler uma norma.

Outra é tentar utilizá-la.

É na experiência concreta que podemos descobrir se a porta realmente funciona como o texto parece indicar.

Houve pessoas que tentaram.

Houve iniciativas concretas.

Houve quem procurasse construir mecanismos de participação popular.

Houve quem chegasse às próprias instituições do Estado procurando uma resposta.

E é a partir dessas experiências que nossa investigação pode avançar.

9. A primeira tentativa

A primeira experiência concreta que encontraremos não aconteceu em escala nacional.

Aconteceu em uma cidade.

Ali, a sociedade tentou transformar em realidade uma possibilidade que a Constituição reconhece em abstrato: colocar o próprio povo em posição de iniciar uma consulta popular.

Foi uma tentativa de construir uma chave onde, no plano nacional, a Lei nº 9.709 não havia construído uma.

E ela nos permite fazer algo que nenhuma análise puramente teórica conseguiria fazer:

ver a porta sendo efetivamente testada.

No próximo capítulo, vamos conhecer essa experiência.

Ela aconteceu em Santo André, no Estado de São Paulo.

E foi ali que, pela primeira vez nesta história, alguém conseguiu colocar a chave nas mãos do próprio povo.

CAPÍTULO VIII

SANTO ANDRÉ: QUANDO O POVO TENTOU ABRIR A PORTA

1. A chave chegou às mãos do povo

No capítulo anterior, chegamos a uma afirmação importante:

foi em Santo André que, pela primeira vez nesta história, alguém conseguiu colocar a chave nas mãos do próprio povo.

Agora precisamos saber o que isso significa.

Porque a chave não era uma metáfora naquele caso.

Era uma norma.

Em 2007, uma cidade brasileira criou, dentro de sua própria Lei Orgânica, um mecanismo pelo qual o povo poderia tomar a iniciativa de um plebiscito ou referendo.

A experiência aconteceu em Santo André, no Estado de São Paulo.

E aquilo que, no plano nacional, a Lei nº 9.709/98 não havia criado, Santo André procurou construir no âmbito municipal:

um caminho para que a própria população pudesse colocar em movimento uma consulta popular.

A experiência é importante justamente porque nos permite sair da teoria.

A Constituição reconhece a soberania popular.

A lei municipal criou um procedimento.

O povo utilizou esse procedimento.

E então aconteceu aquilo que precisamos observar:

a norma encontrou a realidade.

2. A Emenda nº 47

Em 19 de outubro de 2007, a Lei Orgânica de Santo André recebeu a Emenda nº 47, que acrescentou uma seção específica sobre plebiscito, referendo e iniciativa popular.

O dispositivo central estava no § 2º do art. 49-A:

“A iniciativa para realização de plebiscitos e referendos compete ao próprio povo, ou a um terço dos membros da Câmara Municipal…”

A frase é clara.

O povo não aparecia apenas como destinatário da consulta.

A ele também era reconhecida a possibilidade de tomar a iniciativa da consulta.

Isso muda tudo.

A população não precisaria esperar que vereadores decidissem consultar a cidade.

O próprio povo poderia provocar a realização de um plebiscito ou referendo.

Mas a norma não parou na declaração desse direito.

Ela criou um procedimento.

3. A chave estava acessível

O art. 49-B estabeleceu que o plebiscito ou o referendo seria convocado por decreto legislativo aprovado pela Câmara.

Mas seu parágrafo único acrescentou uma regra particularmente importante:

cabia à Mesa Diretora autorizar, mediante ato administrativo, a realização do plebiscito ou referendo quando a iniciativa partisse de cidadãos que representassem, no mínimo, cinco por cento do eleitorado.

A estrutura começava a ficar completa.

Havia quem pudesse tomar a iniciativa.

Havia um percentual definido.

Havia uma autoridade para receber e examinar a iniciativa.

Havia uma consequência institucional quando os requisitos fossem atendidos.

E havia ainda uma regra sobre o passo seguinte.

O art. 49-C determinava que, aprovada a realização da consulta, o Presidente da Câmara daria ciência à Justiça Eleitoral, a quem caberia definir os procedimentos para sua realização.

Em outras palavras:

a iniciativa começava no povo.

A Câmara dava o encaminhamento institucional.

E a Justiça Eleitoral entrava para organizar a consulta.

A chave estava, portanto, ao alcance do povo.

4. O povo não seria apenas consultado

Essa experiência contém uma diferença que merece ser destacada.

Uma coisa é o Poder Legislativo decidir consultar a população.

Outra é a própria população possuir, dentro do ordenamento jurídico, a possibilidade de tomar a iniciativa da consulta.

Na primeira hipótese, o povo é chamado a participar.

Na segunda, o próprio povo pode dizer:

“Queremos que esta questão seja submetida à nossa decisão.”

E Santo André não deixou essa possibilidade no campo das declarações genéricas.

Criou requisitos.

Definiu procedimentos.

Distribuiu responsabilidades.

E estabeleceu até mesmo um prazo para a realização da votação: entre três e seis meses depois da aprovação, tanto quanto possível coincidindo com o pleito eleitoral. A Lei Orgânica também estabeleceu regras sobre a participação do eleitorado e sobre a implementação do resultado.

Era, portanto, uma tentativa de construir o caminho inteiro.

Não apenas a porta.

O caminho para chegar até ela.

5. Quando a norma encontrou a realidade

Mas uma coisa é criar uma norma.

Outra é utilizá-la.

Foi então que aquela estrutura foi colocada à prova.

A proposta era levar a plebiscito a criação de um Conselho Distrital de Cidadãos, concebido como instrumento de comunicação entre a população e os poderes constituídos e também como espaço de formação de novas lideranças nos bairros. Registros da Câmara Municipal de Santo André documentam a tramitação de iniciativa relacionada à instituição desse Conselho e ao plebiscito popular.

Havia, portanto, uma proposta concreta.

Havia uma mobilização.

Havia uma norma que autorizava a iniciativa popular.

E havia uma exigência objetiva a cumprir.

Foi realizado o abaixo-assinado previsto pela Lei Orgânica.

A iniciativa foi encaminhada à Mesa Diretora da Câmara Municipal.

E a Câmara autorizou a realização do plebiscito.

Até aqui, o mecanismo funcionara.

A chave havia sido utilizada.

6. A porta não abriu imediatamente

Depois da autorização da Câmara, surgiu a etapa seguinte.

A Presidência da Câmara comunicou a Justiça Eleitoral para que fossem adotadas as providências necessárias à realização da consulta, exatamente como previa a Lei Orgânica.

Mas apareceu uma pergunta que a experiência anterior não havia respondido:

a Justiça Eleitoral estava obrigada a organizar e realizar aquela consulta?

A questão chegou ao Tribunal Regional Eleitoral de São Paulo.

E o problema já não era mais saber se a iniciativa popular existia.

Ela existia.

Os requisitos haviam sido cumpridos.

A Câmara havia autorizado o plebiscito.

O problema agora era outro:

quem deveria transformar aquela autorização em uma votação efetiva?

A experiência revelava uma nova dimensão da mesma porta.

Não bastava ter a chave.

Era preciso saber quem deveria abrir a porta depois que a chave fosse utilizada.

7. A primeira barreira institucional

O TRE-SP não reconheceu como sua a obrigação de realizar aquela consulta.

A discussão prosseguiu no Tribunal Superior Eleitoral.

O processo passou à relatoria do Ministro Joaquim Barbosa.

E então apareceu um elemento que, em casos desse tipo, pode ser decisivo:

o tempo.

A Lei Orgânica estabelecia que a votação deveria ocorrer no prazo máximo de seis meses após sua aprovação. Enquanto a controvérsia permanecia submetida ao Judiciário Eleitoral, esse prazo continuava correndo.

Quando a questão chegou ao TSE, o prazo já era parte essencial do problema.

O mérito sobre a obrigação da Justiça Eleitoral de organizar a consulta não chegou a ser enfrentado antes do esgotamento desse prazo.

Vencido o período, foi reconhecida a perda do direito à realização daquela consulta específica, com o arquivamento do processo.

O processo terminou.

Mas a pergunta não.

8. Quando o tempo resolve o processo, mas não resolve a questão

Existe uma diferença importante entre resolver um processo e resolver a questão que o originou.

No caso de Santo André, o transcurso do prazo tornou impossível realizar aquela consulta específica nos termos originalmente previstos.

Mas permaneceu uma pergunta:

a Justiça Eleitoral tinha ou não a obrigação de organizar e realizar um plebiscito regularmente autorizado pelo Poder Legislativo municipal depois de uma iniciativa popular que havia cumprido os requisitos previstos na Lei Orgânica?

A resposta não veio.

O obstáculo foi processual.

A consulta não aconteceu.

Mas a experiência havia produzido uma descoberta importante.

O problema não estava mais na inexistência de uma norma.

A norma existia.

Também não estava na ausência de iniciativa popular.

A iniciativa existia.

Os requisitos haviam sido cumpridos.

A Câmara havia autorizado.

O problema estava na etapa seguinte:

como transformar uma prerrogativa popular regularmente exercida em uma consulta efetivamente realizada?

9. A questão chega ao Supremo

A experiência de Santo André não terminou com o processo na Justiça Eleitoral.

A controvérsia foi levada ao Supremo Tribunal Federal por meio de uma ação de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, a ADPF 196.

A ação foi proposta contra aquelas decisões do Tribunal Regional Eleitoral de São Paulo e do Tribunal Superior Eleitoral e buscava que o Supremo reconhecesse a responsabilidade da Justiça Eleitoral pela coordenação e realização de plebiscitos e referendos estaduais e municipais regularmente autorizados pelos respectivos Poderes Legislativos.

A questão municipal havia se transformado em uma questão constitucional.

Já não se tratava apenas de saber como realizar um plebiscito em Santo André.

Tratava-se de saber se um instrumento de democracia direta, regularmente previsto e acionado, poderia efetivamente funcionar quando chegasse a hora de transformá-lo em uma efetiva consulta popular.

Era uma pergunta que ultrapassava os limites daquela cidade.

10. O Supremo não resolveu a questão de mérito

A ADPF 196 foi ajuizada em 2009.

Depois dos atos iniciais, foram solicitadas informações às autoridades envolvidas. O Tribunal Superior Eleitoral e o Tribunal Regional Eleitoral de São Paulo apresentaram suas manifestações.

Também se manifestaram a Advocacia-Geral da União e a Procuradoria-Geral da República.

E aqui surgiu uma divergência importante.

A AGU manifestou-se pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela improcedência dos pedidos. Sustentou, entre outros fundamentos, a inexistência de ofensa ao preceito fundamental da soberania popular.

A PGR adotou posição oposta. Afastou as preliminares levantadas pela AGU e opinou pelo conhecimento da ADPF e, no mérito, pela sua procedência. Sustentou que a atuação da Justiça Eleitoral nos plebiscitos e referendos estaduais e municipais decorria diretamente da Constituição e que a existência de lacuna legal não afastava essa obrigação.

A questão, portanto, estava colocada.

Não havia apenas uma discussão abstrata.

Havia duas posições institucionais claramente opostas sobre o problema fundamental de Santo André.

Depois dessas manifestações, porém, não identificamos novo desenvolvimento processual relevante até 30 de maio de 2018, quando, quase dez anos depois do ajuizamento da ação foi proferida a decisão do relator, Ministro Dias Toffoli.

E essa decisão não produziu a resposta que a experiência de Santo André procurava.

O Ministro Dias Toffoli não conheceu da arguição por razões processuais, sem examinar o mérito da controvérsia.

A controvérsia foi encerrada sem que o Supremo estabelecesse, naquele processo, uma regra geral sobre a responsabilidade da Justiça Eleitoral pela organização e realização das consultas populares dessa natureza.

Essa distinção é fundamental.

O Supremo não afirmou, naquela decisão, que a Justiça Eleitoral estava juridicamente desobrigada de realizar tais consultas.

Também não afirmou o contrário.

A questão de mérito permaneceu sem uma resposta definitiva naquele processo.

E isso importa para a história que estamos contando.

Porque Santo André havia conseguido fazer algo que o plano nacional não havia conseguido fazer:

criar uma via para que o próprio povo provocasse uma consulta.

Mas, quando essa via foi efetivamente utilizada, apareceu outra dificuldade:

fazer todo o mecanismo funcionar até o fim.

11. Santo André demonstrou que a chave podia existir

É aqui que precisamos separar duas coisas.

Santo André não demonstrou que seria fácil exercer a democracia direta.

Demonstrou algo mais específico.

Demonstrou que é possível construir uma norma que coloque o próprio povo em condições de iniciar uma consulta popular, estabelecendo:

um procedimento;

um número de adesões;

uma autoridade destinatária;

uma decisão institucional;

a participação da Justiça Eleitoral;

um prazo;

e regras para a produção do resultado.

A experiência também mostrou que a existência da chave não resolve, sozinha, todo o problema.

É preciso saber quem deve abrir a porta quando ela é utilizada.

É preciso que as instituições reconheçam suas responsabilidades.

E é preciso que o procedimento tenha condições de chegar até a votação.

Mas existe uma diferença fundamental em relação ao que encontramos na regulamentação nacional.

Em Santo André, a chave existia.

E o próprio povo podia utilizá-la.

12. Santo André e a questão nacional

Talvez alguém possa perguntar:

Mas Santo André não era apenas um município?

Sim.

E justamente por isso a experiência é tão importante.

Ela permite observar, em escala municipal, uma solução normativa para um problema que, no plano nacional, permaneceu sem solução equivalente.

A Lei Orgânica de Santo André criou uma iniciativa popular específica para plebiscitos e referendos.

A Lei nº 9.709/98, no âmbito nacional, criou a iniciativa popular legislativa, mas não uma iniciativa popular equivalente para provocar plebiscito ou referendo nacional.

Essa diferença não é uma questão de dimensão.

É uma questão de desenho institucional.

No município, a norma disse:

o próprio povo pode iniciar a consulta.

No plano nacional, a Lei nº 9.709 disse quem pode apresentar a proposta para a convocação da consulta: somente os parlamentares.

O caso de Santo André, portanto, não resolve o problema nacional.

Mas ele destrói uma possível objeção: não é impossível construir juridicamente uma chave para o próprio povo iniciar uma consulta popular.

Santo André mostrou que essa chave pode ser criada por uma norma, e deu um exemplo material de como pode ser escrita essa norma.

Mas mostrou também que, depois de criada, ainda é necessário fazer as instituições funcionarem.

13. A primeira chave funcionou?

Talvez essa seja a melhor pergunta para encerrar este capítulo.

A experiência de Santo André não terminou com a realização do plebiscito pretendido.

A votação não aconteceu.

A questão sobre a responsabilidade da Justiça Eleitoral não recebeu uma resposta de mérito na ADPF 196.

Mas seria um erro concluir, por isso, que a experiência não produziu nada.

Produziu.

Pela primeira vez nesta história, encontramos uma situação em que:

o povo podia tomar a iniciativa;

havia requisitos definidos;

havia uma autoridade para receber a iniciativa;

havia uma consequência prevista;

havia um caminho até a Justiça Eleitoral.

A chave existia.

O povo conseguiu colocá-la na fechadura.

O que faltou foi fazer a porta abrir.

E essa diferença nos leva diretamente ao próximo capítulo.

Porque, se a Constituição reconhece uma prerrogativa;

se a lei cria — ou deveria criar — as condições para exercê-la;

e se, mesmo quando uma norma consegue construir esse caminho, ainda surge uma dificuldade para fazê-lo funcionar,

então precisamos fazer uma pergunta ainda mais profunda:

o que acontece quando falta a própria norma necessária para tornar exercitável um poder que a Constituição já reconheceu?

É essa pergunta que nos levará ao Mandado de Injunção.

CAPÍTULO IX

O MANDADO DE INJUNÇÃO: QUANDO A CONSTITUIÇÃO TEM A CHAVE

1. Uma chave prevista pela própria Constituição

Até aqui, procuramos a chave na legislação.

Descobrimos que a Constituição reconheceu ao povo o exercício direto da soberania, mas que a regulamentação produzida pelo Congresso não construiu um caminho para que a sociedade pudesse, por iniciativa própria, colocar em movimento uma consulta popular nacional.

A porta estava ali.

O problema continuava sendo a chave.

Mas havia uma chave que ainda não havíamos experimentado.

A própria Constituição havia previsto um instrumento destinado a enfrentar situações em que a falta de uma norma regulamentadora tornasse inviável o exercício de direitos, liberdades e prerrogativas constitucionais.

Era o Mandado de Injunção.

O art. 5º, inciso LXXI, da Constituição estabelece:

“conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.”

A palavra soberania aparece expressamente no dispositivo.

Não por acaso.

A Constituição previa um instrumento destinado justamente a enfrentar situações em que a ausência de regulamentação pudesse impedir o exercício de uma prerrogativa constitucional.

A pergunta, então, parecia inevitável:

seria o Mandado de Injunção a chave capaz de abrir a porta que a Lei nº 9.709/98 havia deixado fechada?

Foi preciso tentar.

2. O Mandado de Injunção nº 756

Em 2007, foi levado ao Supremo Tribunal Federal o Mandado de Injunção nº 756, tendo o Congresso Nacional como autoridade coatora. E a relatoria do processo coube ao Ministro Celso de Mello.

A pretensão era enfrentar justamente a lacuna legislativa resultante da ausência de um mecanismo que permitisse ao cidadão provocar a realização de uma consulta popular sem depender da aprovação de seus próprios representantes eleitos.

A questão colocada ao Supremo era concreta:

se a Constituição reconhece o exercício direto da soberania popular e prevê o plebiscito como um de seus instrumentos, o que pode fazer o cidadão quando não existe uma regulamentação que lhe permita iniciar esse procedimento?

Não se tratava simplesmente de pedir ao Judiciário que criasse uma nova forma de participação política.

Tratava-se de procurar, dentro da própria Constituição, uma solução para uma situação já existente:

um instrumento constitucional reconhecido, uma regulamentação que não havia construído o caminho e um cidadão que não encontrava a forma de exercer aquela prerrogativa.

O Mandado de Injunção parecia ter sido criado justamente para situações dessa natureza.

Agora era preciso saber se ele poderia cumprir essa função.

A resposta do Supremo viria somente alguns anos depois.

E não seria a que se esperava.

3. A resposta do Supremo

O Ministro Celso de Mello não conheceu do Mandado de Injunção e determinou o arquivamento do processo.

Mas é importante compreender exatamente o que isso significou.

A decisão não afirmou que o Mandado de Injunção fosse inadequado, em tese, para enfrentar uma omissão legislativa.

Ao contrário.

O próprio raciocínio adotado na decisão partiu da função constitucional do instituto: viabilizar o exercício de direitos, liberdades e prerrogativas diretamente assegurados pela Constituição quando a falta de regulamentação os torne inviáveis.

O problema, para o relator, estava em outro lugar.

Para que o Mandado de Injunção pudesse ser utilizado, seria necessário demonstrar que a própria Constituição havia imposto ao Estado o dever de produzir aquela legislação específica.

E, examinando o caso, à luz da interpretação jurídica que adotou na decisão, o Ministro concluiu que essa obrigação constitucional específica não estava demonstrada.

A decisão identificou expressamente o objeto da pretensão.

Tratava-se do pretendido:

“direito de requerer ao TSE a realização de plebiscito, independentemente de prévia aprovação dos representantes eleitos”.

E foi justamente nesse ponto que a decisão encontrou o fundamento para afastar a pretensão.

Para o relator, não havia no texto constitucional determinação específica para que o Congresso legislasse criando esse direito de requerer diretamente ao Tribunal Superior Eleitoral a realização de um plebiscito.

Por isso, concluiu que não estava caracterizada a “lacuna técnica” necessária ao cabimento do Mandado de Injunção.

O processo foi encerrado sem que o Supremo determinasse ao Congresso a criação do mecanismo pretendido.

4. A chave estava na Constituição. Mas ela não abriu a porta.

É aqui que precisamos ter cuidado.

O Supremo não negou que exista o Mandado de Injunção.

Não negou que sua finalidade seja enfrentar situações em que a falta de regulamentação inviabilize o exercício de uma prerrogativa constitucional.

Também não negou que a Constituição reconheça a soberania popular.

O que a decisão afirmou foi outra coisa:

naquele caso, não estava demonstrada uma imposição constitucional específica de legislar sobre o direito pretendido.

A chave estava na Constituição.

Mas, para o Supremo, ela não servia para abrir aquela porta.

E aqui surge uma questão que o próprio resultado do processo nos obriga a enfrentar.

O art. 14 determina que a soberania popular será exercida, “nos termos da lei”, mediante plebiscito, referendo e iniciativa popular.

Se a Constituição determina que esses instrumentos serão exercidos nos termos da lei, não estaria justamente aí a determinação constitucional para que o legislador estabelecesse os meios necessários ao seu exercício?

É uma pergunta legítima.

E ela revela uma diferença importante.

Uma coisa é dizer que a Constituição não criou, diretamente, todos os procedimentos necessários para realizar uma consulta popular.

Outra é dizer que ela não impôs ao legislador o dever de regulamentar o exercício dos instrumentos que a própria Constituição estabeleceu.

São afirmações diferentes.

A Constituição não precisava entregar ao cidadão um formulário.

Não precisava indicar o número de assinaturas.

Não precisava dizer qual órgão receberia a iniciativa.

Essas são matérias próprias de regulamentação.

Mas, ao determinar que o exercício direto da soberania ocorreria nos termos da lei, não estaria também ordenando ao legislador que construísse o caminho necessário para esse exercício?

A essa pergunta, a decisão do Ministro Celso de Mello não respondeu.

5. O que o Mandado de Injunção revelou

O Mandado de Injunção nº 756 não abriu a porta.

Mas revelou algo importante.

A discussão já não estava apenas na existência ou inexistência de uma lei.

Estava na própria relação entre Constituição, julgador, legislador e titular da soberania.

De um lado:

a Constituição reconhece que todo o poder emana do povo.

Reconhece também que esse poder pode ser exercido diretamente.

E estabelece plebiscito, referendo e iniciativa popular como instrumentos desse exercício.

De outro:

a regulamentação nacional criou o procedimento parlamentar para colocar as consultas em movimento, mas não criou uma via pela qual o próprio eleitorado pudesse provocar a consulta.

E, quando se buscou no Judiciário uma solução para essa ausência, a resposta do julgador foi que não estava demonstrada a obrigação constitucional específica de criar o mecanismo pretendido.

O paradoxo fica claro.

A Constituição reconhece a soberania.

A Constituição prevê o exercício direto dessa soberania.

A lei deveria regulamentá-lo.

A regulamentação não criou o caminho que estamos procurando.

E o instrumento constitucional destinado a enfrentar a falta de regulamentação não foi considerado aplicável ao caso.

Não precisamos, neste momento, decidir se a interpretação adotada pelo Supremo foi correta ou incorreta.

Precisamos compreender o que ela produziu.

O Mandado de Injunção não abriu a porta.

Mas também nos mostrou que a discussão sobre a chave não poderia mais ser tratada apenas como uma questão de ausência legislativa.

Ela havia chegado ao próprio limite da relação entre o poder constituinte, o julgador, o legislador e o exercício direto da soberania popular.

E isso nos leva à próxima pergunta:

se a chave constitucional não abriu a porta, onde mais poderíamos procurá-la?

CAPÍTULO X

A CHAVE COMEÇA A SER CONSTRUÍDA

1. Um caminho da própria sociedade para criar uma chave

Depois do Mandado de Injunção, a porta continuava fechada.

A Constituição continuava reconhecendo o exercício direto da soberania popular.

A Lei nº 9.709/98 continuava sem oferecer ao próprio eleitorado, titular da soberania popular, um caminho para provocar uma consulta nacional.

E a experiência de Santo André já havia mostrado que esse caminho podia ser construído por uma norma.

Talvez fosse então o momento de parar de procurar uma chave pronta.

E começar a construir uma.

Não seria necessário criar um novo instrumento de participação popular.

O plebiscito já existia.

O referendo já existia.

A iniciativa popular já existia.

Todos estavam na Constituição.

O que faltava era completar a regulamentação e construir os caminhos capazes de tornar efetivos esses instrumentos.

A ideia começou a tomar forma na própria sociedade.

Não como uma tentativa de substituir o Congresso.

Não como uma tentativa de eliminar a democracia representativa.

Mas como uma proposta para que aquilo que a Constituição reconheceu pudesse, finalmente, ser exercido de maneira efetiva.

A essa proposta seria dado um nome:

A Voz do Povo.

2. Dois problemas diferentes

Havia, entretanto, dois problemas.

E é importante distingui-los desde o início.

O primeiro dizia respeito à iniciativa popular legislativa.

A Constituição não apenas reconheceu esse instituto. O art. 61, § 2º, estabeleceu seu núcleo essencial: o eleitorado poderia apresentar à Câmara dos Deputados um projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído por pelo menos cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.

A Lei nº 9.709/98 repetiu esses requisitos no art. 13 e estabeleceu regras sobre o conteúdo e o encaminhamento do projeto. Pelo art. 14, cumpridas as exigências, a Câmara dos Deputados daria seguimento à iniciativa popular.

Portanto, nesse primeiro caso, o direito existia e o procedimento jurídico também existia.

O problema era outro:

como tornar possível, na prática, o exercício desse direito em escala nacional?

O segundo problema era diferente.

A Constituição também havia criado o plebiscito e o referendo como formas de exercício direto da soberania popular.

Mas, como vimos, a regulamentação nacional não criou uma iniciativa popular destinada a provocar essas consultas.

Aqui não faltava apenas facilitar o exercício de um direito já regulamentado.

Faltava construir o próprio caminho pelo qual o eleitorado pudesse iniciar o procedimento da consulta.

São problemas diferentes.

No primeiro:

o instrumento existe; precisamos torná-lo efetivamente utilizável.

No segundo:

o instrumento existe; precisamos criar a via popular para colocá-lo em movimento.

A proposta A Voz do Povo procuraria enfrentar as duas questões.

3. Quando a dificuldade prática ameaça o exercício de um direito

A exigência de um por cento do eleitorado nacional não é pequena.

Na escala atual do eleitorado brasileiro, isso representa mais de 1,5 milhão de eleitoras e eleitores. Nas eleições de 2026, o eleitorado apto chegou a 158.745.463 pessoas.

E não basta recolher nomes.

É preciso identificar quem assinou.

É preciso conferir os dados.

É preciso verificar a condição eleitoral.

É preciso organizar as listas segundo as exigências estabelecidas.

É preciso impedir duplicidades.

É preciso garantir que a manifestação seja autêntica.

O próprio Regimento Interno da Câmara dos Deputados exige que a assinatura seja acompanhada do nome completo e legível, endereço e dados identificadores do título eleitoral. Também determina que as listas sejam organizadas por Município e por Estado, Território e Distrito Federal, em formulário padronizado pela Mesa. O projeto é protocolado na Secretaria-Geral da Mesa, que verifica o cumprimento das exigências constitucionais para sua apresentação.

Na prática, isso significa lidar com uma quantidade gigantesca de manifestações individuais, com os mais variados tipos de caligrafia.

No modelo tradicional, são listas físicas, assinaturas manuscritas, preenchimento de dados eleitorais e posterior conferência.

A tarefa se torna pesada, lenta e sujeita a enorme dificuldade de verificação.

A questão, portanto, não era simplesmente:

“Existe iniciativa popular?”

A resposta já era conhecida:

sim.

A pergunta passou a ser:

“É possível exercer essa iniciativa de forma segura e verificável quando ela exige mais de um milhão e meio de manifestações?”

Essa pergunta não dizia respeito à existência do direito.

Dizia respeito à sua efetividade.

E foi justamente aí que a tecnologia entrou na história.

4. A tecnologia já existia — mas para outro instituto

A Justiça Eleitoral já possuía uma estrutura tecnológica capaz de trabalhar com dados eleitorais e com a identificação individual do eleitor.

Um exemplo importante era o Sistema de Apoiamento a Partido em Formação — SAPF.

Mas há uma diferença fundamental que não pode ser esquecida.

O SAPF não nasceu simplesmente porque o TSE decidiu criar uma ferramenta tecnológica.

Havia uma base legal específica para o apoiamento à criação de partidos.

A Lei nº 9.096/95 estabelece o apoiamento mínimo necessário à criação de partidos e prevê sua comprovação mediante assinaturas com identificação eleitoral. A mesma lei atribui ao Tribunal Superior Eleitoral competência para expedir instruções para sua fiel execução.

Com essa base normativa, o TSE regulamentou o procedimento e implantou o SAPF em 2016. O sistema permite o cadastramento e o envio à Justiça Eleitoral das informações referentes ao apoiamento mínimo de eleitores, enquanto o módulo interno permite à Justiça Eleitoral realizar a conferência desse apoiamento.

Hoje, o sistema também admite assinatura eletrônica por meio do e-Título.

Ou seja:

havia tecnologia.

Mas havia também algo anterior a ela:

havia uma base legal que colocava aquele procedimento dentro da competência da Justiça Eleitoral.

E justamente essa comparação seria decisiva para o PLIP.

5. Se funciona para o apoiamento partidário, por que não para o PLIP?

A pergunta era simples.

Se a Justiça Eleitoral já possui estrutura para identificar o eleitor, registrar sua manifestação, conferir os dados e verificar o apoiamento exigido para a criação de um partido político, por que não poderia existir mecanismo semelhante para o apoio a um projeto de lei de iniciativa popular?

A questão deixou de ser apenas teórica.

Havia uma possibilidade técnica concreta.

Mas havia também uma diferença jurídica.

No caso dos partidos, a legislação havia colocado o apoiamento dentro da estrutura da Justiça Eleitoral e conferido ao TSE competência regulamentar.

No caso do PLIP, a situação era diferente.

A Constituição havia criado a iniciativa popular.

A Lei nº 9.709/98 havia regulamentado o instituto.

E o Regimento Interno da Câmara já previa a participação da Justiça Eleitoral em um ponto específico: o projeto deveria ser instruído com documento que informasse o contingente de eleitores alistados. Mas a própria Câmara é que recebia o projeto e verificava o cumprimento das exigências para sua apresentação.

O que faltava era uma regulamentação que estabelecesse a ponte normativa entre essas estruturas e o exercício concreto da iniciativa popular.

Essa era justamente a diferença que precisava ser enfrentada.

6. A proposta foi levada ao Tribunal Superior Eleitoral

Foi nesse contexto que a questão chegou à Presidência do Tribunal Superior Eleitoral, então ocupada pela Ministra Cármen Lúcia.

A petição foi motivada pelo problema concreto do Projeto de Lei de Iniciativa Popular A Voz do Povo:

como viabilizar, de maneira segura, o cadastramento e a certificação das assinaturas necessárias para uma iniciativa popular nacional?

A referência era justamente a estrutura tecnológica já existente no TSE para o apoiamento de partidos em formação.

O pedido não pretendia que a Justiça Eleitoral inventasse uma nova forma de participação política.

Nem que criasse um direito novo.

Nem que alterasse os requisitos constitucionais da iniciativa popular.

Pretendia que fosse examinada a possibilidade de utilização de uma estrutura tecnológica que a própria instituição já possuía para tornar viável aquilo que a Constituição já havia colocado nas mãos do eleitorado. A petição também contemplava uma solução tecnológica aplicável às manifestações de apoio destinadas às consultas populares.

Em outras palavras:

não se buscava criar o direito.

Buscava-se tornar exercitável o direito que já existia.

Mas o ponto de partida concreto era o PLIP A Voz do Povo.

Era preciso descobrir se a tecnologia poderia ajudar a fazer funcionar aquilo que a Constituição e a lei já permitiam.

7. A pergunta deixou de ser tecnológica

A essa altura, parecia que o problema poderia ser simples.

Bastaria adaptar um sistema que já existia.

O eleitor se identificaria.

Registraria seu apoio.

A manifestação seria autenticada.

Os dados seriam armazenados.

E as assinaturas poderiam ser conferidas eletronicamente.

Mas surgiu uma pergunta anterior:

a Justiça Eleitoral poderia fazer isso?

Porque possuir a tecnologia não significa possuir a competência jurídica para utilizá-la em qualquer procedimento.

A tecnologia poderia registrar uma manifestação.

Poderia conferir uma identidade.

Poderia organizar os dados.

Poderia dar segurança ao procedimento.

Mas não poderia, sozinha, criar uma atribuição que a lei não tivesse dado à instituição.

A mesma estrutura tecnológica que podia ser utilizada para o apoiamento partidário não podia simplesmente ser transportada para o PLIP sem que existisse a correspondente base jurídica.

Era uma questão de competência.

E foi justamente aí que a proposta encontrou seu primeiro obstáculo.

8. A resposta do TSE

A resposta da Assessoria Consultiva da Presidência do TSE foi reveladora.

Ao analisar a proposta, reconheceu a dificuldade existente na coleta das assinaturas exigidas para projetos de iniciativa popular e reconheceu a importância da busca por soluções eletrônicas. A documentação da iniciativa registra que os requisitos existentes “acabam por dificultar a ação cidadã”.

Mas apontou uma barreira jurídica.

A Lei nº 9.709/98 não atribuía à Justiça Eleitoral participação na subscrição dos projetos de iniciativa popular.

A manifestação recordou, inclusive, entendimento anterior do próprio Tribunal Superior Eleitoral segundo o qual a legislação não previa essa participação.

Por isso, a Justiça Eleitoral não poderia simplesmente criar, por decisão administrativa, uma atribuição que a legislação não lhe havia conferido.

A resposta era clara.

A tecnologia existia.

A necessidade existia.

A possibilidade técnica existia.

Mas faltava a autorização legal.

9. E o próprio TSE apontou o caminho

A resposta, entretanto, não terminou simplesmente com um “não”.

Ela trouxe uma informação importante.

A solução passaria pela articulação entre o Tribunal Superior Eleitoral e a Câmara dos Deputados, considerando, de um lado, os dados e a estrutura eleitoral e, de outro, a competência da Câmara para receber e processar as iniciativas populares legislativas.

A ponte aparecia diante de nós.

De um lado:

os dados e a estrutura da Justiça Eleitoral.

De outro:

a competência da Câmara para receber e processar a iniciativa popular legislativa.

A tecnologia existia.

A estrutura institucional existia.

O que faltava era a norma que ligasse uma à outra.

E essa conclusão era importante porque mostrava que o obstáculo não era a impossibilidade técnica.

Era a ausência de uma base normativa que conectasse a capacidade tecnológica da Justiça Eleitoral ao exercício concreto da iniciativa popular legislativa.

Ou seja:

não faltava apenas um sistema.

Faltava uma regra que dissesse quem faria o quê.

10. Mas havia uma questão maior

Até aqui, estávamos diante de um problema relacionado ao PLIP.

A iniciativa popular legislativa já existia.

A Constituição a havia criado.

A lei a havia regulamentado.

O problema era torná-la efetivamente exercitável em escala nacional.

Mas a investigação já havia revelado outro problema.

No caso das consultas populares, não faltava apenas uma ferramenta tecnológica.

Faltava o próprio procedimento de iniciativa popular.

Era uma diferença fundamental.

Para o PLIP:

o instrumento existe; o procedimento existe; o problema é torná-lo efetivamente utilizável.

Para a consulta popular:

o instrumento existe; mas a iniciativa popular para colocá-lo em movimento não foi regulamentada.

A proposta A Voz do Povo procurava enfrentar as duas questões.

De um lado, criar um mecanismo eletrônico seguro para registrar e autenticar os apoiadores de projetos de iniciativa popular.

De outro, utilizar a mesma lógica tecnológica para o cadastramento das manifestações de apoio às petições destinadas à realização de consultas populares.

Foi nesse ponto que as duas histórias se encontraram.

Não porque PLIP e consulta popular fossem a mesma coisa.

Mas porque uma mesma estrutura tecnológica poderia servir a dois caminhos jurídicos diferentes.

No primeiro:

o eleitorado apoia um projeto que será apresentado ao Congresso.

No segundo:

o eleitorado apoia uma iniciativa destinada a provocar uma consulta em que o próprio eleitorado será chamado a decidir.

Uma coisa é iniciar um projeto legislativo.

Outra é iniciar o procedimento que poderá levar à própria consulta popular.

11. Uma resposta que não resolveu o problema

A resposta do TSE precisa ser vista no contexto das tentativas anteriores.

Em Santo André, uma norma havia conseguido colocar a iniciativa da consulta nas mãos do próprio povo, mas a experiência não chegou à votação.

O Mandado de Injunção procurou na Constituição um instrumento capaz de enfrentar a ausência de regulamentação, mas não abriu a porta.

Agora, uma nova tentativa procurava uma solução para um problema mais concreto:

como tornar efetivo um direito constitucional já existente?

A resposta institucional reconheceu a dificuldade.

Mas, ao apontar a ausência de atribuição legal da Justiça Eleitoral, devolveu novamente a questão ao legislador.

Juridicamente, a explicação podia ser dada.

Mas o problema permanecia.

O direito continuava existindo.

A necessidade de exercê-lo continuava existindo.

A tecnologia capaz de facilitar esse exercício continuava existindo.

E a própria estrutura estatal para identificar e conferir manifestações eleitorais também existia em outro procedimento.

O que continuava faltando era a ponte jurídica.

E, mais uma vez, uma instituição da República havia explicado por que não poderia construir a ponte.

Mas a ponte continuava sem ser construída.

12. Mais uma tentativa diante das instituições

Talvez seja hora de olhar para trás.

Em Santo André, uma norma havia colocado a chave nas mãos do próprio povo.

Mas, quando chegou o momento de fazer a consulta acontecer, a experiência encontrou uma barreira institucional e a votação não se realizou.

Depois, o Mandado de Injunção procurou na própria Constituição uma solução para a ausência de regulamentação.

O Supremo não abriu a porta.

Agora, uma nova tentativa procurou outro caminho.

Não se pediu ao Estado que criasse uma soberania que a Constituição já havia reconhecido.

Também não se pediu ao Tribunal Superior Eleitoral que inventasse uma nova forma de participação popular.

Buscou-se utilizar uma capacidade tecnológica que o Estado já possuía para tornar efetivo um direito constitucional já existente: a iniciativa popular legislativa.

E, ao mesmo tempo, apontava-se a possibilidade de utilizar essa mesma estrutura para uma iniciativa popular destinada a provocar consultas nacionais.

A resposta voltou a apontar para a falta de uma norma.

Mais uma vez, chegávamos diante de uma instituição da República com uma possibilidade concreta de facilitar o exercício da soberania popular.

Mais uma vez, a resposta não abriu o caminho.

O resultado começava a revelar algo maior.

Santo André encontrou a chave, mas não conseguiu abrir a porta.

O Mandado de Injunção procurou a chave na própria Constituição, mas ela não abriu a porta.

A Voz do Povo procurou construir uma nova chave, utilizando inclusive recursos tecnológicos já existentes, mas novamente encontrou a barreira da falta de regulamentação.

Três tentativas.

Três caminhos diferentes.

E a mesma pergunta permanecia:

quem, afinal, construiria o caminho para que o próprio povo pudesse exercer diretamente a soberania que a Constituição lhe reconheceu, sem a imposição de barreiras praticamente intransponíveis?

Era preciso voltar, mais uma vez, à lei.

E, dessa vez, não apenas para procurar a chave.

Era preciso começar a construi-la.

CAPÍTULO XI

REDE “A VOZ DO POVO”: UMA NOVA TENTATIVA DE ABRIR A PORTA

1. Depois de tantas tentativas, uma constatação

A investigação havia chegado a um ponto em que algumas conclusões já podiam ser extraídas.

O Mandado de Injunção procurou uma resposta na própria Constituição.

A experiência de Santo André mostrou que uma norma poderia criar, concretamente, um caminho para que a iniciativa de realização de plebiscitos e referendos partisse do próprio povo.

Mas a experiência não terminou ali.

A controvérsia sobre a realização efetiva da consulta autorizada pela Câmara Municipal chegou ao Trinunal Superior Eleitoral e, posteriormente, ao Supremo Tribunal Federal, por meio da ADPF nº 196.

A ação buscava uma definição sobre a responsabilidade da Justiça Eleitoral pela coordenação e realização de plebiscitos e referendos estaduais e municipais regularmente autorizados pelos respectivos Poderes Legislativos.

A ADPF, porém, não produziu uma resposta de mérito sobre essa questão.

Mais uma vez, uma tentativa de fazer funcionar concretamente um mecanismo de participação popular terminava sem uma solução geral para o problema.

A sucessão desses episódios deixava uma constatação.

Já havia sido tentado o caminho constitucional.

Já havia sido experimentado o caminho legislativo em escala municipal.

Já havia sido levado ao Judiciário o problema decorrente da falta de uma solução institucional.

Restava uma pergunta:

e se a própria legislação nacional fosse aperfeiçoada para criar o caminho que ainda não existia?

Era preciso voltar à Lei nº 9.709/98.

Mas, dessa vez, não apenas para procurar a chave.

Era preciso começar a construí-la.

2. Santo André já havia mostrado um caminho

A experiência de Santo André não deixou apenas uma pergunta.

Deixou também um exemplo concreto.

Em 2007, a Emenda nº 47, de 19 de outubro, acrescentou à Lei Orgânica do Município os arts. 49-A a 49-D, disciplinando plebiscitos, referendos e iniciativa popular.

E foi além.

O § 2º do art. 49-B estabeleceu que a iniciativa para a realização de plebiscitos e referendos competia ao próprio povo ou a um terço dos membros da Câmara Municipal.

A experiência tinha, portanto, produzido aquilo que a investigação procurava encontrar em escala nacional:

uma norma dizendo expressamente que a iniciativa de uma consulta poderia partir do próprio povo.

Não era mais uma possibilidade apenas imaginada.

Era uma solução legislativa concreta, criada no âmbito de uma organização política municipal.

Santo André havia mostrado que a chave jurídica podia ser construída.

O problema era que, mesmo depois de criada a norma, a experiência encontrou dificuldades para transformar a autorização legislativa em consulta efetivamente realizada.

Ainda assim, havia uma lição importante:

quando a lei cria o caminho, a sociedade deixa de depender apenas de uma interpretação para tentar exercê-lo.

3. E a experiência também mostrou que a tecnologia poderia acompanhar esse caminho

Alguns anos depois, Santo André deu outro passo.

A Emenda nº 53, de 3 de outubro de 2012, acrescentou à Lei Orgânica a possibilidade de a iniciativa popular prevista naquele capítulo ser realizada com assinaturas digitais, mediante adesão pela rede mundial de computadores.

A experiência passou, assim, a reunir duas ideias importantes.

Primeiro, a lei pode criar o mecanismo jurídico.

Depois, a tecnologia pode ajudar a tornar esse mecanismo operacional.

Uma coisa, porém, não substitui a outra.

A tecnologia não cria, por si só, uma competência jurídica.

Mas, quando a competência existe, a tecnologia pode reduzir obstáculos materiais ao exercício da participação popular.

Essa combinação entre chave jurídica e meio tecnológico seria importante para a nova etapa da investigação.

4. Foi então que surgiu uma proposta

Se a dificuldade estava, em parte, na própria regulamentação, a solução precisaria passar por ela.

Foi nesse momento que surgiu a proposta de um aperfeiçoamento da Lei nº 9.709/98 por meio de um Projeto de Lei de Iniciativa Popular.

O projeto recebeu o nome de “A Voz do Povo”.

A ideia não era criar um novo instrumento de participação popular.

O plebiscito já existe.

O referendo já existe.

A iniciativa popular já existe.

Todos estão previstos na Constituição.

O objetivo era outro:

aperfeiçoar a regulamentação existente e completar os caminhos que ainda não estavam suficientemente construídos.

O projeto procurava enfrentar duas questões diferentes.

De um lado, criar na própria legislação o caminho para que o eleitorado pudesse apresentar uma petição destinada a provocar a realização de uma consulta popular.

De outro, aperfeiçoar o mecanismo já existente da iniciativa popular legislativa, especialmente para tornar possível, em escala nacional, o registro e a verificação segura das manifestações individuais de apoio.

A partir daqui, é importante não misturar esses dois caminhos.

Eles são juridicamente diferentes.

Mas podem utilizar parte da mesma infraestrutura.

5. Dois caminhos, uma mesma infraestrutura

O primeiro caminho diz respeito às petições destinadas às consultas populares.

Nesse caso, o problema é jurídico.

A Constituição reconhece o plebiscito e o referendo, e a Lei nº 9.709/98 regulamenta sua realização.

O que não foi criado pela lei foi um procedimento nacional pelo qual o próprio eleitorado pudesse apresentar uma petição destinada a desencadear uma consulta.

O segundo caminho diz respeito aos projetos de lei de iniciativa popular.

Aqui a situação é diferente.

A iniciativa popular legislativa já existe na Constituição e está regulamentada pela Lei nº 9.709/98. O problema está principalmente na operacionalização do instituto em escala nacional, especialmente na coleta e na verificação das manifestações individuais exigidas para sua apresentação.

São, portanto, dois problemas diferentes.

Um para as petições destinadas às consultas populares.

Outro para os projetos de lei de iniciativa popular.

A mesma tecnologia pode ser utilizada nos dois casos.

6. A primeira chave: a iniciativa popular das consultas

A primeira frente do projeto procura criar aquilo que hoje não está previsto expressamente na Lei nº 9.709/98:

a iniciativa do próprio povo para provocar uma consulta popular nacional.

Para isso, esse Projeto propõe acrescentar ao art. 2º um § 3º com a seguinte redação:

“A iniciativa para convocação de consultas populares, através plebiscitos ou referendos, compete ao próprio povo, ou ao Congresso Nacional.”

A importância dessa alteração não está apenas nas palavras.

Ela modifica o ponto de partida do procedimento.

Hoje, no modelo estabelecido pela Lei nº 9.709/98, nas questões de relevância nacional o plebiscito e o referendo são convocados mediante decreto legislativo, por proposta de pelo menos um terço dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional.

A proposta acrescenta outro caminho:

o caminho que parte do próprio eleitorado.

Mas reconhecer essa possibilidade não bastaria.

Seria necessário estabelecer também como ela seria exercida.

7. Era preciso construir o procedimento

Por isso, o projeto estabelece requisitos objetivos para que uma petição originada na sociedade produza uma consequência jurídica definida.

A proposta utiliza como referência dois por cento do eleitorado nacional – hoje seriam aproximadamente 3,2 milhões de eleitores e eleitoras – distribuídos por pelo menos sete Estados, com não menos de cinco milésimos dos eleitores de cada um deles.

Cumpridos esses requisitos, a proposta atribui à Mesa do Congresso Nacional o dever de autorizar, por decreto legislativo, a realização do referendo ou a convocação do plebiscito, comunicando imediatamente a Justiça Eleitoral.

A lógica é simples.

Não bastaria mais apresentar uma manifestação popular e deixá-la sem consequência definida.

A própria lei passaria a estabelecer:

o requisito;

a forma de comprovação;

a autoridade responsável;

o prazo;

e a consequência do cumprimento das exigências.

É esse conjunto que transforma uma possibilidade constitucional em procedimento institucional.

8. A outra frente: aperfeiçoar a iniciativa popular legislativa

O segundo caminho não parte da criação de um novo instrumento.

A iniciativa popular legislativa já existe.

A Constituição estabelece seus requisitos, e a Lei nº 9.709/98 determina que o projeto seja subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional – hoje, aproximadamente 1,6 milhões de eleitores e eleitoras – distribuído por pelo menos cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.

A proposta não pretende reduzir esses requisitos.

Também não pretende modificar o conteúdo da iniciativa popular.

Procura enfrentar um problema diferente:

como registrar e verificar, com segurança e eficiência, a manifestação individual de um número tão elevado de eleitores?

Para isso, o projeto propõe a criação de um sistema digital destinado ao cadastramento das petições e ao registro dos signatários e signatárias.

A ideia é transformar um procedimento essencialmente dependente de coleta física e conferência individual em um procedimento capaz de aproveitar recursos tecnológicos já disponíveis.

Assim, os dois caminhos permanecem juridicamente distintos.

No primeiro, cria-se uma via de iniciativa popular que hoje não existe para as consultas nacionais.

No segundo, aperfeiçoa-se a operacionalização de um direito que já existe.

9. A tecnologia já existe

A utilização de tecnologia para registrar e conferir manifestações individuais de eleitores não é uma hipótese puramente teórica.

Como vimos, a Justiça Eleitoral já dispõe do Sistema de Apoiamento a Partido em Formação — SAPF, desenvolvido para o cadastramento e o processamento dos apoiamentos necessários à formação de partidos políticos. O sistema permite a conferência desses apoiamentos e hoje dispõe também de mecanismos de assinatura eletrônica.

A existência desse sistema demonstra uma capacidade institucional importante.

Mas também evidencia uma distinção fundamental.

O SAPF funciona dentro de uma estrutura jurídica específica, construída pela legislação e regulamentada pela própria Justiça Eleitoral.

Para a iniciativa popular legislativa, não existe uma atribuição idêntica conferida à Justiça Eleitoral para a coleta e autenticação individual dos apoiamentos.

Por isso, a solução não pode depender simplesmente da criação administrativa de uma nova competência.

É necessário que a legislação estabeleça a ponte.

A tecnologia existe.

A estrutura institucional existe.

O que precisa ser construído é a norma que ligue uma à outra para essa finalidade.

10. Não se está pedindo ao Judiciário que construa a chave

É aqui que a estratégia do PLIP A Voz do Povo se torna diferente das tentativas anteriores.

Não se trata de pedir ao Judiciário que crie, por interpretação, um procedimento inexistente.

Não se trata de pedir à Justiça Eleitoral que ultrapasse os limites da competência que a legislação atualmente lhe atribui.

A solução proposta é outra.

Não se está pedindo ao Judiciário que construa a chave.

Não se está pedindo à Justiça Eleitoral que ultrapasse os limites da lei.

A proposta é que o próprio Congresso aperfeiçoe a lei.

Que estabeleça a competência.

Que estabeleça o procedimento.

Que estabeleça os requisitos.

Que estabeleça os prazos.

Que estabeleça as consequências.

Em outras palavras:

Construir, na própria legislação, a chave que até agora se procurou em outros lugares.

11. Fechar o circuito

A proposta não se limita a dizer quem pode iniciar o procedimento.

Procura também definir o que acontece depois.

Para as consultas populares, estabelece prazos para o tratamento da petição, para a atuação do Congresso e para a realização da consulta, prevendo que, depois de cumpridos os requisitos, o procedimento não fique indefinidamente dependente de uma nova decisão política.

Entre as alterações propostas está a previsão de prazo de sessenta dias para o deferimento da petição que cumpra as exigências e de até doze meses para a realização da consulta depois de aprovado o ato convocatório, preferencialmente coincidindo com eleições.

Para os projetos de lei de iniciativa popular, a proposta estabelece também prazo de sessenta dias para que, cumpridos os requisitos, o Presidente do Congresso Nacional convoque sessão conjunta destinada à apreciação da proposição.

A lógica é a mesma em todos os casos:

não basta reconhecer uma iniciativa.

É preciso estabelecer o que o Estado deve fazer quando ela chega.

É preciso transformar a manifestação popular em um procedimento que tenha início, desenvolvimento e consequência definidos.

O projeto contém ainda outras alterações destinadas a ampliar a participação direta, cuja análise deverá ser feita adiante, porque algumas delas ultrapassam a simples operacionalização da iniciativa popular e alcançam a própria relação entre representação e decisão direta.

12. A chave começa a ser construída

A Rede “A Voz do Povo” surge, assim, como resultado de tudo o que essa investigação já havia revelado.

Santo André mostrou que a lei pode colocar nas mãos do próprio povo a iniciativa de uma consulta.

A experiência posterior mostrou que a tecnologia pode acompanhar esse caminho.

A Constituição mostrou que a soberania popular pode ser exercida diretamente.

E a regulamentação nacional revelou que determinados caminhos ainda não estavam construídos.

A resposta encontrada foi voltar à própria lei.

Não para substituir a Constituição.

Não para substituir o Congresso.

Não para retirar dos representantes as competências que a Constituição lhes atribuiu.

Mas para completar, por meio da legislação, um caminho de participação direta que ainda não esta inteiramente construído.

A proposta, portanto, não procura uma chave fora da democracia.

Procura construí-la dentro dela.

E é por isso que, neste ponto da história, a pergunta muda novamente.

Já não é apenas:

onde está a chave?

Agora a pergunta é:

como deve ser construída uma chave capaz de abrir essa porta?

CAPÍTULO XII

A CULTURA DA REPRESENTATIVIDADE

QUANDO A REPRESENTAÇÃO AFASTA DOS ELEITORES A SENSAÇÃO DE QUE TAMBÉM PODEM MUDAR AS COISAS

1. Depois da chave, uma outra pergunta

Durante toda esta história procuramos compreender por que uma Constituição que afirma que todo o poder emana do povo convive com tamanha dificuldade para que o eleitorado exerça diretamente a soberania que também lhe foi reconhecida.

Encontramos obstáculos jurídicos.

Encontramos lacunas legislativas.

Encontramos caminhos institucionais que não conseguiram completar a passagem entre a previsão constitucional e seu exercício concreto.

Encontramos uma legislação que regulamentou os instrumentos de participação direta, mas não criou todos os caminhos necessários para colocá-los em movimento.

E chegamos, no capítulo anterior, a uma proposta para aperfeiçoar essa estrutura.

Mas talvez ainda exista uma pergunta.

Suponhamos que a chave seja finalmente construída.

Quem vai usá-la?

Essa pergunta nos leva a outro território.

Não mais apenas o território do Direito.

Mas o da cultura política.

Porque uma sociedade pode possuir um direito e, mesmo assim, não acreditar que seja capaz de exercê-lo.

Pode possuir um instrumento de participação e, ainda assim, acostumar-se a não o utilizar.

Pode ter uma porta diante de si e não reconhecer que também possui o direito de atravessá-la.

É essa dimensão da democracia que precisamos examinar agora.

2. A representação não é o problema

Antes de avançar, uma distinção precisa ser feita.

A existência da representação política não constitui, por si só, um problema.

A Constituição de 1988 estabelece que todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos da própria Constituição. E seu art. 14 prevê, entre os instrumentos da soberania popular, o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular.

A representação e a participação direta estão, portanto, dentro da mesma arquitetura constitucional.

Uma não elimina a outra.

O problema começa quando uma delas passa a ser percebida como se fosse a única forma possível de exercício da soberania popular.

Se o eleitorado passa a enxergar sua participação política apenas no momento em que digita seu voto na urna, a eleição pode acabar sendo percebida como o início e o fim de sua relação com o poder.

Escolhe-se alguém.

Depois, espera-se.

Se o resultado não agrada, escolhe-se outra pessoa na eleição seguinte.

E o ciclo recomeça.

Mas a Constituição estabeleceu algo diferente.

Ela não disse apenas que o povo escolhe representantes.

Disse que o povo é a fonte do poder e que esse poder também pode ser exercido diretamente.

Plebiscito.

Referendo.

Iniciativa popular.

Não se trata, portanto, de escolher entre representação e participação direta.

Trata-se de compreender que a representação é uma das formas de exercício do poder cuja titularidade permanece no eleitorado.

3. A Constituição Cidadã e a mudança da relação com o cidadão

Talvez seja por isso que a expressão utilizada por Ulysses Guimarães, Presidente da Assembleia Nacional Constituinte, ao apresentar ao País a nova Constituição, tenha tanta importância para esta história.

Ele chamou a Constituição brasileira de “Constituição Cidadã” e afirmou que nela o cidadão ocupava lugar de fim e de esperança.

Não era apenas uma referência ao conjunto de direitos que o novo texto constitucional reconhecia.

A expressão também apontava para uma mudança na relação entre o cidadão e o Estado.

O cidadão não deveria ser apenas alguém que recebe direitos.

Também deveria ser alguém capaz de participar da vida pública.

E a Constituição não deixou essa participação apenas como uma promessa genérica.

Ela colocou instrumentos concretos dentro do próprio texto constitucional.

É por isso que a distância entre a previsão constitucional e a experiência cotidiana merece atenção.

Porque não basta afirmar:

“O poder pertence ao povo.”

É preciso que o povo reconheça também:

“Eu possuo instrumentos para participar do exercício desse poder.”

4. Quando a delegação vira hábito

Talvez um exemplo simples ajude a perceber o que pode acontecer.

Imagine um condomínio.

Os condôminos estabelecem as regras fundamentais da organização e elegem um síndico para administrar aquilo que precisa ser administrado.

Ninguém imaginaria que, por ter sido eleito, o síndico se tornasse proprietário do condomínio.

Ele administra dentro das regras estabelecidas.

E os condôminos continuam sendo aqueles que formam a comunidade e participam, conforme as regras, das decisões que lhes dizem respeito.

Em uma democracia, a situação é evidentemente muito mais complexa.

Um país não é um condomínio, e um representante político não é simplesmente um administrador escolhido por seus eleitores.

Mas a comparação ajuda a enxergar uma diferença importante:

delegar o exercício de uma parcela do poder não significa transferir sua titularidade.

O representante recebe um mandato e exerce as competências que a Constituição lhe atribui.

Não se torna dono do poder que recebeu.

O problema aparece quando a delegação deixa de ser compreendida como uma forma de exercício da soberania e passa a ser percebida como sua substituição.

A pessoa vota.

Escolhe.

Delega.

E, pouco a pouco, pode começar a acreditar que, depois disso, o restante já não lhe pertence.

5. A cultura da representatividade também se reproduz na sociedade

A cultura da representatividade não nasce apenas das instituições do Estado.

Ela também pode ser reproduzida pela própria maneira como a sociedade se organiza.

Partidos precisam de dirigentes.

Associações precisam de administração.

Sindicatos precisam de estruturas de representação.

Entidades de classe precisam de direção.

Movimentos sociais precisam de coordenação.

Organizações complexas precisam distribuir responsabilidades e delegar atribuições.

Tudo isso é necessário.

Nenhuma organização complexa funciona sem algum grau de delegação.

Mas a representação não precisa significar o desaparecimento da participação daqueles que estão na base.

Uma organização pode ter dirigentes e, ao mesmo tempo, preservar espaços para que sua própria base delibere, participe e decida sobre as questões mais importantes.

Pode haver assembleias.

Pode haver consultas.

Pode haver deliberações diretas.

Pode haver mecanismos pelos quais a base seja chamada a decidir aquilo que ultrapassa a administração cotidiana.

A questão, portanto, não é eliminar a representação.

É impedir que a representação ocupe todo o espaço da participação.

A representação pode existir sem substituir a participação direta de sua base.

Se aqueles que delegaram continuam sendo os titulares da vontade coletiva, a delegação deveria funcionar como instrumento de organização dessa vontade — e não como substituição permanente dela.

6. A pirâmide e a distância entre a base e o topo

É possível imaginar essa estrutura como uma pirâmide.

Uma grande base delega atribuições a uma estrutura menor acima.

Essa estrutura, por sua vez, concentra maior capacidade de decisão.

E, à medida que se sobe, a participação direta da base tende a ficar mais distante das decisões cotidianas.

No topo, a capacidade de decidir se torna mais concentrada.

Essa estrutura não é, por si só, antidemocrática.

Ela é muitas vezes necessária para que organizações complexas funcionem.

Mas essa distância entre a base e o topo pode produzir uma consequência importante.

A base participa.

A base escolhe.

A base apoia.

A base sustenta.

Mas será que a base também decide?

Quando alguém percebe que sua manifestação individual dificilmente produzirá algum efeito, pode passar a esperar que alguém mais poderoso faça alguma coisa em seu lugar.

Quando isso se repete, a delegação pode se transformar em hábito.

A pessoa não deixa necessariamente de se importar.

Ela apenas deixa de acreditar que sua ação possa fazer diferença.

E essa talvez seja uma das dimensões menos discutidas da democracia:

não basta possuir formalmente o poder; é preciso que exista algum caminho para exercê-lo.

Essa questão vale para o Estado.

Mas também vale para as organizações que formam a própria sociedade civil organizada.

A democracia não deveria começar na urna e terminar quando a base escolhe quem falará por ela.

7. Quando o único caminho parece ser esperar

É possível imaginar o ciclo.

A pessoa vota.

Escolhe seus representantes.

Acompanha, mais ou menos de perto, aquilo que acontece.

Quando concorda, permanece satisfeita.

Quando discorda, se chateia ou protesta.

Quando a insatisfação aumenta, espera a próxima eleição.

E então escolhe novamente.

Esse comportamento não significa necessariamente desinteresse pela política.

Pode ser simplesmente consequência da percepção de que o único instrumento realmente disponível é o voto periódico.

À medida que essa percepção vai se consolidando com a passagem de décadas, a participação direta prevista na Constituição vai se afastando, cada vez mais, da cultura política cotidiana.

Não porque tenha sido formalmente rejeitada.

Mas porque não se tornou uma prática funcional.

A Constituição estabelece o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular como instrumentos do exercício da soberania popular.

Mas, se os caminhos necessários para os utilizar permanecem pouco conhecidos, difíceis de acionar e ausentes da experiência cotidiana, a sociedade tende a recorrer àquilo que conhece melhor.

E aquilo que conhece melhor é o sistema representativo.

8. Da impotência à revolta

A acomodação não é a única resposta possível a essa percepção.

Existe outra:

a revolta.

Em diferentes momentos e contextos da nossa história recente, pessoas e grupos passaram a se definir como “antissistema”.

A expressão não possui um único significado.

Pode ser usada para defender mudanças profundas.

Pode expressar rejeição a determinados privilégios ou práticas.

Pode representar desconfiança em relação a instituições específicas.

E pode, em alguns casos, assumir uma posição de rejeição das próprias instituições democráticas.

São situações diferentes e não devem ser confundidas.

Mas existe uma pergunta que merece ser feita:

o que acontece quando alguém olha para as instituições da República e conclui que não possui nenhum instrumento real para aperfeiçoá-las ou mudá-las?

Pode surgir a sensação de impotência.

A impotência alimenta a descrença.

A descrença alimenta a revolta.

E a revolta pode procurar diferentes caminhos para se manifestar.

Isso não significa que toda atitude antissistema tenha a mesma origem.

Seria uma simplificação.

Mas significa que existe uma relação a ser examinada entre a sensação de não poder participar e a disposição de rejeitar tudo aquilo de que a pessoa se sente excluída.

E é justamente aí que a participação direta ganha uma dimensão que ultrapassa o debate jurídico.

Ela oferece um caminho institucional para que a insatisfação possa também se transformar em participação.

Entre simplesmente aceitar e rejeitar as próprias instituições, existe uma terceira possibilidade:

utilizar os instrumentos democráticos para tentar modificá-las.

9. Criticar as instituições também é participar

Essa distinção é importante.

Uma democracia não exige que seus cidadãos considerem suas instituições perfeitas.

Instituições democráticas podem ser criticadas.

Um magistrado pode ser criticado.

Um parlamentar pode ser criticado.

Uma decisão judicial pode ser questionada.

Uma lei pode ser contestada.

Uma política pública pode ser rejeitada.

Uma autoridade pode ser fiscalizada e, quando houver fundamento, responsabilizada.

Nada disso significa necessariamente rejeitar a instituição.

É preciso separar:

criticar quem exerce uma função

de

rejeitar a própria estrutura democrática que permite que essa pessoa seja fiscalizada.

Preservar as instituições não significa proteger quem as ocupa.

Significa preservar os mecanismos que permitem questioná-las e aperfeiçoá-las.

Essa distinção é particularmente importante para o argumento deste livro.

Porque a proposta de ampliar os caminhos de participação direta não pretende substituir a democracia representativa.

Pretende ampliar as possibilidades de participação dentro da própria ordem constitucional.

Pretende permitir que a sociedade possa também utilizar a participação direta como instrumento de controle democrático sobre o exercício do poder por aqueles que ocupam as instituições da República.

10. Votar é escolher. Participar é agir.

Há uma diferença simples entre as duas coisas.

Votar em um candidato é escolher.

Votar a favor ou contra uma decisão é agir.

Quando vota, o eleitor escolhe quem exercerá determinadas funções e parcelas do poder público em seu nome.

Quando participa diretamente, exerce uma parcela da própria soberania nos instrumentos que a Constituição lhe oferece.

Uma democracia que reconhece as duas formas precisa preservar espaço para ambas.

Isso não significa diminuir a importância das eleições.

Significa reconhecer que a relação do eleitorado com o poder não precisa terminar no momento em que o voto é digitado na urna.

A pergunta passa a ser outra:

o que acontece entre uma eleição e outra?

Existe um espaço para que o eleitorado se manifeste diretamente?

Existe um procedimento que permita transformar essa manifestação em consequência institucional?

Existem instrumentos que a sociedade conhece suficientemente para utilizá-los?

É nessa distância entre o direito escrito e a prática cotidiana que a cultura democrática começa a aparecer.

11. A democracia também precisa ser aprendida

Democracia não é apenas um conjunto de instituições.

Também é uma prática.

Uma sociedade aprende a votar votando.

Aprende a fiscalizar fiscalizando.

Aprende a cobrar cobrando.

E pode aprender a participar diretamente quando possui instrumentos que consegue compreender e utilizar.

Isso não significa defender improvisação.

Nem significa substituir as regras por mobilizações ocasionais.

Ao contrário.

Quanto mais direta for a participação, mais importante se torna a existência de regras claras, procedimentos verificáveis e garantias para todos.

A participação precisa ser organizada.

Precisa ser transparente.

Precisa ser protegida contra manipulações.

Precisa respeitar os limites constitucionais.

E precisa produzir consequências que possam ser compreendidas previamente por aqueles que dela participam.

É por isso que a existência de uma chave jurídica importa.

Mas também importa que as pessoas saibam que essa chave existe e como utilizá-la.

A existência da chave, por si só, não basta.

A chave precisa estar disponível para quem possui o direito de abrir a porta.

12. Quando a sociedade deixa de se enxergar apenas como representada

Talvez uma das consequências mais importantes de uma democracia representativa consolidada seja justamente o fortalecimento da percepção de que a política funciona por delegação.

O eleitor escolhe.

O representante decide.

O eleitor avalia.

E, algum tempo depois, escolhe novamente.

Esse modelo é perfeitamente compatível com a democracia.

Mas ele pode produzir, quando tomado como único caminho, uma mudança silenciosa na percepção da própria cidadania.

O cidadão deixa de pensar:

“Eu também exerço o poder.”

E passa a pensar:

“Eu escolho quem exerce o poder.”

As duas frases não significam a mesma coisa.

A segunda descreve a representação.

A primeira recupera a titularidade da soberania.

E talvez seja justamente essa diferença que precisamos recolocar no centro da cultura democrática brasileira.

Porque o eleitorado não é apenas a origem remota de uma autorização conferida nas eleições.

É o titular da soberania que a Constituição reconhece.

E, quando a própria Constituição prevê instrumentos para seu exercício direto, esses instrumentos não deveriam permanecer apenas como palavras conhecidas dos estudiosos do Direito.

Precisam ser conhecidos também por todos aqueles a quem pertencem.

13. A porta precisa ser reconhecida pela sociedade

Voltamos, então, à metáfora que acompanha toda esta história.

Até aqui procuramos compreender a porta.

Depois procuramos a chave.

Descobrimos que parte do problema estava na própria chave que não havia sido construída.

O capítulo anterior mostrou uma tentativa de construir essa chave dentro da legislação.

Agora aparece uma outra dimensão.

Mesmo que a chave exista, será preciso que a sociedade saiba para que ela serve.

Será preciso que o eleitorado compreenda que a Constituição não o colocou apenas diante de uma urna.

Colocou também, dentro de determinados limites e procedimentos, instrumentos de participação direta.

E talvez seja esse o ponto em que o problema jurídico encontra o problema cultural.

Não basta construir caminhos de participação.

É preciso que a sociedade saiba que eles existem, reconheça que pode utilizá-los e adquira experiência em fazê-lo.

Porque somente a prática pode transformar um direito formal em uma cultura democrática efetiva.

14. A primeira grande experiência

Mas até aqui estamos falando de uma possibilidade.

É preciso olhar para a prática.

O que acontece quando uma parcela significativa da sociedade se mobiliza, reúne assinaturas e apresenta ao Congresso Nacional um projeto de lei de iniciativa popular?

O que acontece quando essa manifestação da base entra na estrutura da representação?

A pergunta já não é mais se o instrumento existe.

Nem se a sociedade é capaz de utilizá-lo.

A pergunta passa a ser:

o que acontece com a vontade popular depois que ela atravessa a porta e chega ao interior da representação?

Existe um caso que permite acompanhar essa passagem de maneira concreta.

Em 2009, o Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral entregou à Câmara dos Deputados o projeto que ficou conhecido como Ficha Limpa, acompanhado de mais de um milhão de assinaturas. Durante a tramitação, a proposta chegou a mais de 1,6 milhão de assinaturas apresentadas como apoio à iniciativa popular.

A proposta acabou dando origem à Lei Complementar nº 135, de 2010.

Mas, para os objetivos desta história, o mais importante não é apenas o conteúdo da lei que resultou daquele movimento.

É o caminho percorrido por uma manifestação popular depois que ela chegou ao Congresso.

Quem passou a decidir?

Como a proposta foi tratada?

O que permaneceu da vontade que veio da base?

E, afinal, qual foi o papel efetivo do eleitorado depois de entregar sua proposta aos representantes?

É essa experiência que precisamos examinar.

É aí que começa o próximo capítulo.

CAPÍTULO XIII

QUANDO A SOCIEDADE TENTA PARTICIPAR

O CASO FICHA LIMPA E A SOBERANIA POPULAR QUE NÃO CHEGOU AO PLENÁRIO

1. Finalmente, a sociedade tenta exercer sua soberania

Até aqui, procuramos a porta.

Depois procuramos a chave.

Encontramos obstáculos para construí-la.

Encontramos dificuldades para utilizá-la.

E, no capítulo anterior, chegamos a uma pergunta diferente:

o que acontece quando a própria sociedade tenta exercer diretamente sua soberania?

Agora já não estamos diante de uma hipótese.

Não estamos diante de uma experiência municipal.

Não estamos diante de uma tentativa perante o Judiciário.

Estamos diante de uma experiência nacional.

Milhões de eleitores e eleitoras subscreveram uma proposta.

A sociedade apresentou um projeto de lei ao Congresso Nacional.

Era o exercício de um dos instrumentos previstos pela própria Constituição para o exercício direto da soberania popular.

O projeto ficou conhecido como Ficha Limpa.

E foi apresentado à Câmara dos Deputados como o Projeto de Lei Complementar nº 518, de 2009.

A Câmara registra que o projeto de iniciativa popular recebeu cerca de 1,6 milhão de assinaturas colhidas pelo Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral.

A sociedade havia feito aquilo que a Constituição lhe permitia fazer.

Tinha exercido diretamente uma parcela da soberania.

Agora era preciso acompanhar o que aconteceria com essa vontade dentro da estrutura da representação.

2. O que exatamente a sociedade apresentou?

Antes de olhar para o que foi aprovado, precisamos saber o que havia sido apresentado.

O PLP nº 518/2009 propunha alterações na Lei Complementar nº 64/1990, para criar novas hipóteses de inelegibilidade.

A proposta popular, segundo os registros da Câmara, previa que determinadas condenações, inclusive em primeira instância, produzissem efeitos sobre a possibilidade de candidatura.

Não se tratava, portanto, de uma simples manifestação de apoio a uma ideia.

Havia um projeto de lei.

Havia artigos.

Havia redação normativa.

Havia uma proposição determinada.

E havia milhões de manifestações de apoio vinculadas àquela proposição.

Esse detalhe é fundamental.

Porque iniciativa popular não significa simplesmente:

“a sociedade é favorável a determinado assunto.”

Significa a apresentação de um projeto de lei pelo eleitorado, dentro das condições estabelecidas pela Constituição e pela Lei nº 9.709/98.

A vontade popular estava, portanto, expressa também naquele texto.

3. O que a lei protegia?

A Lei nº 9.709/98 estabeleceu algumas garantias para a iniciativa popular.

Seu art. 13 define a iniciativa popular como a apresentação de projeto de lei à Câmara dos Deputados, observados os requisitos de apoio e distribuição territorial.

E seu § 2º determina:

“O projeto de lei de iniciativa popular não poderá ser rejeitado por vício de forma”, cabendo à Câmara corrigir eventuais impropriedades de técnica legislativa ou de redação.

Em seguida, o art. 14 estabelece que, verificado o cumprimento das exigências, a Câmara dará seguimento à iniciativa popular conforme as normas do Regimento Interno.

A lei, portanto, não condiciona a iniciativa popular à perfeição absoluta de sua redação.

Se fosse necessário corrigir uma impropriedade de técnica legislativa ou de redação, a própria lei previa o caminho.

Mas existe uma diferença fundamental entre:

corrigir um texto

e

substituir um texto.

E foi justamente essa diferença que o caso Ficha Limpa colocou diante de nós.

4. Corrigir uma vírgula não é substituir um projeto

O próprio Regimento Interno da Câmara ajuda a compreender essa diferença.

Seu art. 118, § 4º, define que a emenda substitutiva é aquela que se apresenta como sucedânea de outra proposição e recebe o nome de “substitutivo” quando altera a proposição, substancial ou formalmente, em seu conjunto.

O mesmo dispositivo considera formal a alteração que vise exclusivamente ao aperfeiçoamento da técnica legislativa.

Portanto, o próprio sistema distingue o aperfeiçoamento formal da substituição da proposição.

Essa distinção é importante porque, no caso Ficha Limpa, não estamos falando apenas de correção de redação.

O conteúdo também mudou.

A proposta popular previa efeitos de inelegibilidade relacionados a condenações em primeira instância.

O substitutivo elaborado durante a tramitação passou a estabelecer, em determinados casos, a necessidade de condenação por órgão colegiado. A própria Câmara registrou essa mudança como diferença em relação ao texto original.

Não foi apenas uma vírgula.

Não foi apenas uma correção gramatical.

Era outro texto.

5. O PLIP começou a ser absorvido

O PLP nº 518/2009 foi apensado ao PLP nº 168/1993, que já tramitava na Câmara, juntamente com outras proposições sobre o mesmo tema.

A própria Presidência da Câmara explicou que a apensação do projeto de iniciativa popular a outras propostas tinha como objetivo reduzir o tempo de tramitação.

Do ponto de vista regimental, as proposições passaram a ser examinadas conjuntamente.

Mas essa decisão produziu uma consequência que interessa especialmente à história deste livro.

A iniciativa que havia vindo diretamente do eleitorado passou a dividir seu espaço legislativo com outras proposições, de origens diferentes.

A partir daquele momento, já não havia apenas um texto de iniciativa popular em discussão.

Havia várias proposições.

E seria produzido um texto para reunir e harmonizar aquela matéria.

Foi nesse ambiente que surgiu o substitutivo.

6. O substitutivo não era o texto apresentado pelo povo

Em março de 2010, o grupo de trabalho criado para analisar as propostas sobre o Ficha Limpa apresentou um substitutivo.

A própria Câmara noticiou que o texto apresentado pelo relator modificava a proposta de iniciativa popular e passava a prever a inelegibilidade, em determinadas hipóteses, após condenação por órgão colegiado, e não já na primeira instância como previa originalmente o PLP 518/09.

O próprio texto institucional da Câmara reconhecia, portanto, que havia uma diferença entre:

o projeto que havia recebido as assinaturas

e

o substitutivo que passaria a ser discutido.

E essa diferença não era desconhecida dos participantes.

Representantes do Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral participaram de reuniões e audiências públicas durante a elaboração do substitutivo.

Mas há uma diferença fundamental entre participar das discussões e voltar a exercer diretamente a soberania sobre o texto.

Os signatários do projeto não foram novamente chamados a subscrever o substitutivo.

Não houve uma nova iniciativa popular.

Não houve nova coleta nacional para aquele novo texto.

A sociedade havia iniciado o processo com uma determinada proposição.

O processo legislativo passou a trabalhar com outra.

7. Afinal, qual projeto foi votado?

Aqui precisamos ser absolutamente objetivos.

O PLIP não foi votado.

O PLP nº 518/2009, projeto de iniciativa popular, foi posteriormente declarado prejudicado.

O registro oficial da Câmara é inequívoco.

Em 4 de maio de 2010, foi aprovada uma Subemenda Substitutiva Global oferecida ao PLP nº 168/1993, ficando prejudicados o projeto inicial, o substitutivo da CCJC e diversos projetos apensados, entre eles o PLP nº 518/2009.

Em 11 de maio de 2010, o Plenário declarou o PLP nº 518/2009 prejudicado em razão da aprovação da Emenda Substitutiva Global ao PLP nº 168/1993.

Portanto:

o PLP 518/2009 não foi o texto votado e aprovado pela Câmara.

O que foi votado e aprovado como Ficha Limpa foi o texto substitutivo que passou a reunir aquela iniciativa popular e outras proposições.

A própria Agência Câmara, ao noticiar a votação, registrou expressamente que o Plenário havia aprovado “o substitutivo do deputado José Eduardo Cardozo” para o projeto da Ficha Limpa (PLPs 168/93, 518/09 e outros).

Essa distinção não é um detalhe técnico.

É o centro desta história.

8. O que chegou ao Senado?

A confirmação veio também do Senado.

Em 14 de maio de 2010, ao apresentar a matéria aos seus leitores, a Agência Senado informou que o projeto Ficha Limpa havia surgido de uma iniciativa popular e recebido 1,6 milhão de assinaturas.

Mas acrescentou uma informação decisiva:

“O texto que chega ao Senado foi aprovado sob a forma de substitutivo.”

O Senado explicou que o relator José Eduardo Cardozo havia tomado como base o texto então em discussão e incorporado outros projetos que tramitavam na Câmara, entre eles a iniciativa popular, que havia tramitado como PLP 518/09.

Temos, assim, duas informações simultaneamente verdadeiras:

a origem do movimento era popular;

o texto que chegou ao Senado era um substitutivo.

Não devemos confundir uma coisa com a outra.

A mobilização popular existiu.

As assinaturas existiram.

O PLIP existiu.

Mas o PLIP não foi o texto votado pela Câmara.

9. Michel Temer chamou isso de “vitória do povo”

É nesse ponto que uma declaração feita durante a votação ganha um significado especial para a história que estamos contando.

Em 11 de maio de 2010, depois de concluída a votação na Câmara, a Agência Câmara publicou a seguinte chamada:

“Michel Temer: aprovação do projeto é uma vitória do povo brasileiro.”

A matéria registra que o então Presidente da Câmara classificou a aprovação como um “exemplo vivo de democracia” e afirmou querer compartilhar com os deputados “esta vitória que o povo brasileiro teve com a aprovação de um projeto do povo”.

Mas o próprio texto da Câmara informava, na mesma matéria, que o Plenário havia concluído a votação do conjunto de projetos e que o substitutivo de José Eduardo Cardozo havia sido mantido.

É aqui que a pergunta deixa de ser apenas processual.

Qual “projeto do povo” havia sido aprovado?

O projeto que o povo havia subscrito?

Não.

O PLP 518/2009 havia sido declarado prejudicado.

O que havia sido aprovado era o substitutivo.

Essa diferença precisa ser preservada.

10. A pergunta que não pode ser evitada

Não se trata de afirmar que o Congresso não possuía competência para deliberar sobre a matéria.

O processo legislativo admite emendas e substitutivos.

A Lei nº 9.709/98 manda que a iniciativa popular tenha seguimento segundo o Regimento Interno da Câmara.

Portanto, o Congresso podia discutir.

Podia emendar.

Podia substituir.

Podia aprovar.

Podia rejeitar.

A questão deste capítulo é outra.

Quando milhões de eleitores subscrevem um texto determinado para exercer a iniciativa popular, e esse texto é posteriormente substituído por outro, onde fica a vontade daqueles que deram origem à iniciativa?

E, no caso de um substitutivo:

o que foi feito da soberania popular?

11. O eleitorado havia votado naquele texto?

Aqui está uma diferença que não deveria ser perdida.

Os eleitores não foram chamados simplesmente a dizer:

“Somos favoráveis à Ficha Limpa.”

Eles subscreveram um projeto de lei determinado.

Foi esse o instrumento escolhido para exercer diretamente a soberania popular.

A Constituição reconheceu a iniciativa popular.

A Lei nº 9.709/98 estabeleceu que ela consiste na apresentação de um projeto de lei à Câmara.

O eleitorado não entregou apenas uma opinião.

Entregou uma proposição legislativa.

Quando esse texto foi substituído, surgiu uma nova pergunta:

quem havia autorizado o novo texto?

Não os signatários.

Eles haviam assinado o texto original.

Não houve uma nova coleta nacional para ratificar o substitutivo.

Não houve uma nova manifestação direta do eleitorado sobre as alterações substanciais.

O novo texto passou a existir dentro do processo de representação.

E foi esse novo texto que foi votado.

12. O problema não era aprovar ou rejeitar

É aqui que talvez esteja o ponto mais importante de todo o caso.

Não era necessário que o Congresso aprovasse o PLIP para que a soberania popular fosse respeitada.

Também não seria possível afirmar que a rejeição do projeto, por si só, representaria desrespeito à soberania popular.

O Congresso exerce a função legislativa.

Pode discordar da proposta apresentada pelo eleitorado.

Pode rejeitá-la.

Pode aprová-la.

Pode, dentro do processo legislativo, deliberar sobre ela.

A questão não era o resultado.

A questão era o respeito à vontade diretamente manifestada.

Se o projeto fosse votado e rejeitado, o eleitorado teria exercido diretamente sua iniciativa e recebido uma decisão do Poder Legislativo.

Se fosse aprovado, teria sido transformado em lei.

Mas, quando o projeto é substituído por outro e o projeto originário sequer chega à votação como tal, surge uma situação diferente.

O que foi submetido à decisão parlamentar já não era aquilo que os milhões de signatários haviam subscrito.

É essa diferença que importa.

13. A representação absorveu a participação

A sociedade exerceu diretamente uma parcela da soberania.

Apresentou uma proposição.

A proposição chegou à estrutura da representação.

E, uma vez dentro dela, passou a obedecer às regras do processo parlamentar.

O resultado foi produzido dentro dessas regras.

Mas o texto que chegou ao resultado final não era o texto que havia recebido as assinaturas populares.

A sociedade utilizou o instrumento previsto para tentar exercer diretamente a soberania.

Mas não chegou a exercer plenamente essa soberania.

A própria chave que lhe permitia acionar o mecanismo continha, dentro do seu funcionamento, a passagem pela qual a representação podia se sobrepor à manifestação popular que havia dado origem à iniciativa.

A sociedade havia iniciado o processo.

O Congresso definiu o texto que sairia dele.

Essa é a questão que o caso Ficha Limpa revela.

Não foi necessário proibir a iniciativa popular.

Não foi necessário impedir que ela chegasse ao Congresso.

Não foi necessário fechar a porta.

Bastou que as próprias regras do sistema representativo absorvessem a iniciativa e permitissem que seu conteúdo fosse transformado.

14. A farsa da aparência

É aqui que surge a palavra mais forte.

Não para afirmar que a tramitação parlamentar tenha sido juridicamente clandestina.

Não foi.

Não para afirmar que o Congresso não tivesse competência para apresentar substitutivo.

Essa é outra questão.

A palavra farsa diz respeito à aparência produzida quando se apaga a distinção entre a iniciativa popular originária e o texto que efetivamente foi aprovado.

A sociedade apresentou um projeto.

O projeto recebeu milhões de assinaturas.

O projeto foi apensado a outras proposições.

O texto foi substituído.

O projeto originário foi declarado prejudicado.

Outro texto foi votado.

E, ainda assim, o resultado continuou sendo apresentado como a aprovação de “um projeto do povo”.

É nessa passagem que a crítica deste livro se concentra.

O povo não aprovou o substitutivo.

O povo havia subscrito o PLP 518/2009.

O Congresso aprovou outro texto.

E o resultado foi apresentado como uma vitória do povo.

Se essa distinção desaparece da narrativa, desaparece também uma parte essencial da verdade sobre o exercício daquela soberania.

15. O que deveria ter sido consagrado?

A questão não está, portanto, em proteger um texto contra qualquer alteração parlamentar.

Está em proteger algo maior:

a liberdade para o exercício da soberania popular.

Se o eleitorado exerce diretamente a iniciativa popular, sua manifestação não deveria ser tratada apenas como matéria-prima para um processo de representação.

Ela é, naquele momento, uma manifestação direta do titular da soberania.

O Congresso pode discordar.

Pode aperfeiçoar.

Pode alterar.

Pode rejeitar.

Mas o sistema deveria preservar, com a máxima clareza, a identidade entre:

a vontade que foi diretamente manifestada

e

o resultado que se apresenta como consequência daquela manifestação.

Quando essa identidade se rompe, alguma coisa importante se perde.

Não necessariamente a validade jurídica da lei.

Mas a transparência sobre quem efetivamente decidiu o quê.

E essa transparência é parte do respeito à soberania popular.

16. Mais uma vez, as instituições não precisaram fechar a porta

A história narrada neste livro começa a formar um desenho.

Santo André mostrou que uma lei poderia construir uma chave para que o próprio povo provocasse uma consulta.

O Mandado de Injunção procurou uma chave na Constituição.

A experiência perante a Justiça Eleitoral mostrou que uma tecnologia poderia existir sem que houvesse a ponte normativa necessária.

E, finalmente, o Ficha Limpa mostrou outra coisa.

Dessa vez, a sociedade tentou utilizar um instrumento constitucional já existente.

O caminho estava previsto.

O PLIP foi apresentado.

Milhões de eleitores o subscreveram.

Mas a tentativa de exercer diretamente a soberania não se completou.

O texto que havia sido apresentado não chegou ao Plenário como iniciativa popular.

O PLP 518/2009 foi declarado prejudicado.

O que foi votado como Ficha Limpa foi um substitutivo que incorporou aquela iniciativa e outras proposições.

Mais uma vez, não foi necessário proibir a participação.

As próprias regras institucionais foram suficientes para limitar o alcance da manifestação direta do eleitorado.

A sociedade tentou utilizar o caminho que lhe foi oferecido.

Mas a própria estrutura desse caminho permitiu que a representação se sobrepusesse à vontade popular antes que ela pudesse produzir o exercício pleno da soberania.

17. O que foi feito da soberania popular?

Talvez esta seja a pergunta mais importante deixada pelo caso Ficha Limpa.

Não:

“A lei era boa ou ruim?”

Não:

“O Congresso deveria ter aprovado ou rejeitado o projeto?”

E nem mesmo:

“O substitutivo era melhor ou pior que o texto original?”

Essas são outras discussões.

A pergunta deste livro é anterior.

Quando milhões de pessoas utilizam um instrumento constitucional para exercer diretamente sua soberania e apresentam um texto determinado, o que deve acontecer com essa manifestação quando a estrutura representativa decide substituí-la?

Se a resposta for simplesmente que o processo representativo pode absorver a iniciativa e produzir outro texto sem que os titulares da manifestação originária voltem a ser ouvidos, então é preciso reconhecer o limite.

O sistema protege a possibilidade de iniciar.

Mas não protege, com a mesma intensidade, a vontade que originou a iniciativa.

E é justamente aí que a experiência do Ficha Limpa se torna maior do que o próprio Ficha Limpa.

Porque o problema não é aquela lei.

É a soberania popular.

18. A iniciativa popular precisa ser mais do que uma porta de entrada

Se a iniciativa popular é uma forma de exercício direto da soberania, talvez seja insuficiente tratá-la apenas como uma maneira alternativa de apresentar um projeto à Câmara.

É necessário olhar também para aquilo que acontece depois que o projeto entra.

Até onde uma alteração preserva a identidade da iniciativa?

Em que momento o aperfeiçoamento deixa de ser aperfeiçoamento e passa a ser substituição?

Quando o texto deixa de corresponder àquilo que foi subscrito, a quem pertence a nova vontade?

Essas perguntas não significam retirar do Congresso suas competências legislativas.

Significam perguntar se o sistema democrático está protegendo suficientemente a autoria popular de uma iniciativa que nasceu diretamente do eleitorado.

Porque a iniciativa popular não deveria ser apenas uma forma de fazer chegar uma matéria ao Parlamento.

Deveria também significar respeito à vontade que o próprio eleitorado decidiu expressar por meio dela.

19. O que o Ficha Limpa realmente revelou

O caso Ficha Limpa foi uma enorme mobilização social.

Milhões de pessoas participaram.

O projeto chegou ao Congresso.

A matéria foi discutida.

Um texto foi aprovado.

A Lei Complementar nº 135, de 2010, nasceu desse processo.

Mas, para a história que estamos contando, o resultado legislativo não é o único aspecto relevante.

O caso revelou um limite estrutural.

A sociedade conseguiu reunir assinaturas.

Conseguiu apresentar um projeto.

Conseguiu fazê-lo chegar ao Congresso.

Mas não tinha, naquele mecanismo, uma etapa posterior em que os signatários pudessem decidir sobre a identidade do texto depois das alterações substanciais ocorridas na tramitação.

A iniciativa popular conseguiu colocar a vontade do eleitorado dentro do processo.

Mas não garantiu que o eleitorado permanecesse como titular da decisão sobre o texto que dele sairia.

Essa é a distinção decisiva.

A sociedade chegou até a porta.

Mas não conseguiu atravessá-la com a vontade que havia manifestado.

20. O que deveria significar exercer a soberania?

Voltamos, então, ao princípio que abriu este livro.

Todo o poder emana do povo.

Não se trata apenas de identificar a origem abstrata do poder.

A Constituição também reconheceu formas pelas quais esse poder pode ser exercido diretamente.

A iniciativa popular é uma delas.

Quando milhões de eleitores a utilizam, não estão apenas pedindo.

Estão exercendo.

E, se estão exercendo, a democracia precisa cuidar para que esse exercício não seja reduzido a uma simples autorização para que outros decidam tudo aquilo que vier depois.

O problema não é que o Congresso tenha decidido.

O problema é que a iniciativa direta do eleitorado possa entrar no sistema como soberania popular e sair dele identificada apenas pelo resultado produzido pela representação.

Essa é a questão que o Ficha Limpa deixou exposta.

E ela nos leva de volta à pergunta que atravessa todo este livro:

de que serve a porta da soberania popular, se a própria chave oferecida ao povo também permite que, antes de ele atravessá-la, os representantes se sobreponham à vontade popular que deu origem à iniciativa?

O caso Ficha Limpa não encerra a história.

Ele a torna mais profunda.

Porque agora sabemos que não basta construir a chave.

Não basta colocar a chave nas mãos do povo.

Não basta indicar o caminho.

É preciso que a chave seja capaz de conduzir o próprio soberano ao exercício livre e pleno da soberania que a Constituição reconhece como sua.

E é justamente aí que a história da soberania popular brasileira precisa continuar.

CAPÍTULO XIV

A PROCURA DA CHAVE

1. Talvez seja hora de contar quem estava procurando

Durante quase todo este livro, procurei contar esta história sem colocar meu nome no centro dela.

Não porque minha participação fosse irrelevante.

Mas porque, durante muito tempo, eu quis que o leitor conhecesse primeiro a pergunta e as tentativas de respondê-la.

Quis que a história fosse compreendida antes que se soubesse quem estava por trás de toda aquela procura.

Agora, porém, chegou o momento de revelar o que até aqui permaneceu deliberadamente em segundo plano.

Era eu, mesmo, quem estava nessa procura.

As perguntas que apareceram ao longo destas páginas não nasceram apenas de uma investigação acadêmica ou de uma curiosidade jurídica.

Nasceram de experiências vividas.

De tentativas.

De processos.

De decisões.

De respostas que, muitas vezes, não resolviam a pergunta anterior, mas acabavam conduzindo a uma nova pergunta e a uma nova tentativa.

Durante quase duas décadas, procurei compreender como seria possível transformar em realidade aquilo que a Constituição de 1988 havia afirmado de maneira tão categórica:

“Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente.”

Se a Constituição reconhecia a soberania popular direta, eu queria compreender por que era tão difícil encontrar o caminho para exercê-la.

Foi assim que começou, para mim, a procura pela chave que abriria a porta para o livre e pleno exercício da soberania popular.

2. Não era apenas uma questão jurídica

No começo, eu ainda acreditava que talvez houvesse uma resposta jurídica relativamente simples.

Se a Constituição reconhecia determinado direito e a legislação não havia criado os meios necessários para seu exercício, deveria existir algum mecanismo capaz de enfrentar essa ausência.

Foi nesse raciocínio que surgiu a primeira tentativa.

A pergunta era objetiva:

se a Constituição garante, por que o exercício desse direito encontra tanta dificuldade?

Não era uma pergunta sobre partidos.

Não era uma disputa ideológica.

Não era uma tentativa de substituir a democracia representativa.

Era uma pergunta sobre algo fundamental na própria arquitetura constitucional.

O que significava, na prática, dizer que todo o poder emana do povo?

E, principalmente:

o que significava dizer que esse poder também poderia ser exercido diretamente?

Eu ainda não sabia, naquele momento, que a procura me levaria por tantos caminhos.

3. O Mandado de Injunção 756

A primeira tentativa concreta foi procurar a resposta dentro da própria Constituição.

Em 2007, apresentei o Mandado de Injunção nº 756.

A ideia era simples em sua essência.

Se a Constituição reconhecia o exercício direto da soberania popular e a legislação não estabelecia um mecanismo que permitisse ao próprio eleitorado provocar determinada consulta, poderia o Mandado de Injunção ser utilizado para enfrentar essa ausência?

Era uma pergunta que precisava ser feita.

Não se tratava de pedir ao Judiciário que inventasse uma nova forma de democracia.

Tratava-se de saber se um instrumento criado pela própria Constituição para enfrentar a ausência de regulamentação poderia ser utilizado quando essa ausência atingisse uma prerrogativa relacionada à soberania e à cidadania.

A resposta do Supremo veio em sentido contrário à pretensão.

E aquela resposta não abriu a porta.

Mas também não encerrou a procura.

Porque, quando uma resposta não resolve a pergunta fundamental, ela pode simplesmente nos obrigar a formulá-la de outra maneira.

E foi isso que aconteceu.

4. O que a decisão não respondeu

A decisão do Mandado de Injunção examinou a questão a partir dos requisitos que entendia necessários para a utilização daquele instrumento constitucional.

Mas havia uma pergunta que continuava comigo.

Se o art. 14 da Constituição afirma que a soberania popular será exercida, nos termos da lei, mediante plebiscito, referendo e iniciativa popular, o que acontece quando a regulamentação não cria os meios necessários para tornar plenamente possível esse exercício?

A pergunta não desapareceu.

Ela apenas deixou de poder ser respondida naquele processo.

Foi um dos primeiros momentos em que compreendi algo que se repetiria outras vezes:

nem sempre a resposta de uma instituição coincide com a solução do problema que levou alguém até ela.

O processo termina.

A questão permanece.

E, quando a questão permanece, a procura continua.

5. Santo André mostrou que um caminho podia ser construído

A procura continuou, mas por um caminho diferente.

Por Santo André.

Ali, por meio de uma bem-sucedida articulação social conduzida sob minha coordenação, reunindo representações locais da OAB, CNBB, Movimentos Culturais e outros, conseguimos implementar uma alteração da Lei Orgânica municipal criando uma possibilidade concreta de iniciativa popular para a realização de plebiscitos e referendos.

A experiência municipal era importante por uma razão muito simples:

aquilo que parecia difícil de imaginar no plano nacional havia sido transformado em Lei no plano municipal.

Uma lei poderia construir um caminho.

Uma lei poderia dizer que a iniciativa da consulta também poderia partir do próprio povo.

Aquilo não resolvia a questão nacional.

Mas demonstrava que a ideia não era impossível.

Era possível construir juridicamente um mecanismo pelo qual a própria sociedade pudesse colocar em movimento uma consulta.

Santo André, portanto, não me entregava a chave.

Mas mostrava que uma chave jurídica podia ser construída.

6. E então veio a ADPF 196

Mas uma coisa era criar a norma.

Outra era fazer com que ela funcionasse.

A experiência de Santo André encontrou dificuldades justamente nesse ponto.

Quem deveria organizar a consulta?

Qual seria a responsabilidade da Justiça Eleitoral?

Até onde poderia ir a atuação administrativa para transformar a autorização legislativa em consulta efetivamente realizada?

Essas questões levaram à ADPF nº 196, apresentada ao Supremo Tribunal Federal.

A procura havia avançado.

Já não se tratava apenas de perguntar se a sociedade tinha o direito.

Era preciso descobrir quem deveria tornar esse direito operacional.

A resposta que veio do Supremo, quase dez anos depois de proposta a Ação, também não resolveu a questão de fundo.

A ADPF terminou sem que aquele processo produzisse a resposta de mérito que eu procurava.

Mais uma vez, uma tentativa se encerrava.

Mais uma vez, a pergunta permanecia.

E a procura continuava.

7. A pergunta começou a mudar

Depois de tantas tentativas, comecei a desconfiar de que talvez estivéssemos fazendo a pergunta errada.

Até então, a procura era:

qual instituição poderia abrir a porta?

Talvez fosse necessário perguntar:

o que falta para que a própria porta possa ser aberta?

A diferença parece pequena.

Mas não é.

Se o problema fosse apenas uma interpretação constitucional, talvez o Judiciário pudesse resolvê-lo.

Se fosse apenas uma questão operacional, talvez a Justiça Eleitoral pudesse construir uma solução.

Mas, se parte do obstáculo estivesse na própria legislação regulamentadora, então a resposta teria de ser procurada em outro lugar.

Foi nesse momento que a Lei nº 9.709/98 voltou ao centro da minha investigação.

Comecei a olhar novamente para aquilo que a lei havia construído.

E, principalmente, para aquilo que ela não havia construído.

8. A tecnologia mostrou que o problema não era impossível

Havia, entretanto, outro obstáculo.

Mesmo que fosse criada uma regulamentação adequada, como seria possível registrar, conferir e autenticar a manifestação de milhares ou milhões de eleitores?

A iniciativa popular dependia de assinaturas e de procedimentos de conferência que tornavam a coleta nacional extremamente difícil.

Mas a tecnologia já havia mudado essa realidade.

A Justiça Eleitoral possuía sistemas capazes de trabalhar com dados eleitorais e autenticação eletrônica.

O Sistema de Apoiamento a Partido em Formação — SAPF era o exemplo mais importante.

Isso não significava que o sistema pudesse simplesmente ser utilizado para qualquer outra finalidade.

Significava outra coisa:

A dificuldade técnica era transponível.

A tecnologia existia.

A estrutura institucional existia.

Os dados eleitorais existiam.

O que faltava era a ponte normativa que ligasse essas possibilidades ao exercício concreto da iniciativa popular.

Foi então que levei essa questão ao Tribunal Superior Eleitoral.

9. A procura chegou ao TSE

Em petição dirigida à então Presidente do Tribunal Superior Eleitoral, Ministra Cármen Lúcia, apresentei a ideia de utilização de uma solução digital capaz de registrar e conferir manifestações certificadas de apoio a projetos de iniciativa popular.

A preocupação era essencialmente prática.

Como conferir milhões de manifestações individuais?

Como reduzir a possibilidade de fraude?

Como tornar viável aquilo que, pelo método tradicional, parecia quase impossível?

A pergunta não era pedir à Justiça Eleitoral que criasse uma nova forma de democracia.

Era procurar saber se uma estrutura tecnológica já existente poderia ser colocada a serviço de um instrumento democrático que a Constituição já reconhecia.

A resposta, porém, recolocou a questão no campo legislativo.

A Justiça Eleitoral não poderia simplesmente criar, por decisão administrativa, uma atribuição que a legislação não lhe havia conferido.

Mais uma vez, eu encontrava o mesmo problema.

A tecnologia podia existir.

A necessidade podia existir.

A estrutura podia existir.

Mas faltava a norma que ligasse tudo isso.

10. A pergunta deixou de ser apenas minha

Foi nesse momento que percebi que a procura já não poderia continuar sendo tratada como uma busca pessoal.

Durante anos, eu havia procurado respostas porque não conseguia aceitar que uma Constituição que afirma que todo poder emana do povo pudesse reconhecer instrumentos de participação direta sem oferecer caminhos suficientemente claros para seu exercício.

Mas uma democracia não pode depender da inquietação de uma única pessoa.

A pergunta precisava deixar de ser:

“Como eu consigo abrir essa porta?”

E passar a ser:

“Como nós podemos criar as condições para que o próprio povo possa atravessá-la?”

Essa mudança foi fundamental.

Porque, se a soberania pertence ao povo, não faria sentido que sua efetivação dependesse da iniciativa isolada de quem quer que fosse.

A procura da chave poderia começar com uma pessoa.

Mas o exercício da soberania teria de ser uma possibilidade de todos.

11. A chave não estava pronta

Foi nesse momento que compreendi algo que talvez tivesse permanecido escondido durante toda a investigação.

Eu procurava uma chave como se ela já existisse em algum lugar do sistema.

Talvez estivesse no Supremo.

Talvez no Congresso.

Talvez na Justiça Eleitoral.

Talvez em alguma interpretação da Constituição.

Talvez em uma norma esquecida.

Mas talvez a chave simplesmente ainda não tivesse sido construída.

A Constituição havia colocado a porta.

Alguns caminhos haviam sido construídos.

Outros haviam ficado incompletos.

E a procura havia mostrado que nenhuma das instituições, isoladamente, possuía a chave capaz de conduzir o soberano ao exercício pleno da soberania que a Constituição lhe reconhecia.

Talvez fosse necessário construir uma nova chave legislativa.

Mas essa descoberta trouxe uma nova pergunta:

quem construiria essa chave?

12. Foi assim que nasceu a Rede “A Voz do Povo”

A resposta começou a tomar forma quando percebi que não bastava apontar a lacuna.

Era preciso formular uma solução.

Foi dessa compreensão que nasceu o projeto de lei de iniciativa popular da Rede “A Voz do Povo”.

Uma proposta que não pretende substituir as instituições.

Não pretende negar a democracia representativa.

Não pretende retirar dos representantes eleitos as competências que a Constituição lhes atribui.

Pretende, isto sim, construir, na própria legislação, caminhos mais completos para o exercício dos instrumentos de soberania direta já reconhecidos pela Constituição.

Um caminho para as petições destinadas às consultas populares.

Outro para aperfeiçoar a iniciativa popular legislativa.

Uma infraestrutura tecnológica capaz de registrar e conferir manifestações.

Competências definidas.

Procedimentos definidos.

Prazos definidos.

Consequências definidas.

Em outras palavras:

construir na própria legislação a chave que até então havia sido procurada em outros lugares.

13. De uma procura pessoal para uma questão coletiva

Até aquele momento, a procura tinha sido essencialmente minha.

Mas uma proposta de mudança da legislação não poderia permanecer como uma reflexão individual.

Ela precisa encontrar a sociedade.

Precisa sair do campo das perguntas pessoais e entrar no campo do debate público.

Em diferentes momentos, essa procura também contou com o aconselhamento, a crítica e o apoio de juristas que ajudaram a testar as ideias e a enxergar aspectos que eu próprio não havia percebido.

Entre eles estiveram nomes como Fábio Konder Comparato, Alexandre de Moraes e Tito Costa, além de outras pessoas que, de diferentes maneiras, contribuíram para o amadurecimento da reflexão.

Mas nenhuma dessas pessoas poderia construir a chave sozinha.

Nem eu.

Nem qualquer jurista.

Nem qualquer instituição.

Porque a questão nunca foi pessoal.

A pergunta que havia começado comigo precisava voltar ao lugar de onde a própria Constituição dizia que emanava o poder:

à sociedade.

14. Encontrar a chave não seria suficiente

Foi então que a procura revelou uma dificuldade ainda maior.

Mesmo que fosse possível construir a chave jurídica, ainda restaria uma questão.

Haveria alguém disposto a utilizá-la?

Porque uma sociedade que desconhece seus próprios instrumentos de soberania dificilmente irá reivindicá-los.

Uma sociedade que acredita que nada pode fazer dificilmente se mobilizará.

E uma sociedade acostumada durante décadas a identificar democracia principalmente com a escolha de representantes pode sequer perceber que existe outra possibilidade constitucional.

Foi nesse momento que compreendi que a procura da chave jurídica era apenas uma parte da história.

A outra parte era muito mais difícil.

Era a construção da consciência.

15. A minha procura deixou de ser apenas minha

Durante anos procurei uma chave.

Em cada tentativa, encontrei uma resposta parcial.

O Mandado de Injunção me mostrou um limite do caminho judicial.

Santo André mostrou que uma lei poderia construir um caminho.

A ADPF mostrou que ainda havia uma questão institucional não resolvida.

O TSE mostrou que a tecnologia não bastava sem a correspondente autorização legal.

E a Rede “A Voz do Povo” nasceu quando essas experiências começaram a ser vistas não mais como episódios isolados, mas como partes de uma mesma procura.

Foi então que percebi que a pergunta que durante tantos anos me acompanhou não era apenas minha.

Ela pertence à sociedade.

E talvez pertença também ao nosso tempo.

Porque, quando uma Constituição afirma que todo o poder emana do povo, a questão não pode ser tratada como um problema particular de um cidadão.

É uma questão sobre a própria democracia.

A procura começou comigo.

Mas a resposta nunca poderia ser somente para mim.

16. E então a pergunta voltou para onde tudo começou

Depois de tantos anos, voltei ao ponto de partida.

Se a Constituição diz que todo poder emana do povo, estamos preparados para exercer esse poder?

Não estou perguntando se estamos preparados para substituir os representantes.

Não estou perguntando se devemos abandonar as instituições.

Não estou perguntando se toda decisão deveria ser tomada diretamente pelo eleitorado.

A pergunta é mais simples:

estamos preparados para exercer, quando a própria Constituição permitir, os instrumentos de soberania direta que ela nos reconheceu?

Essa é uma pergunta para a sociedade.

E talvez seja justamente por isso que ela não possa ser respondida apenas por uma pessoa.

Eu passei anos procurando a chave.

Mas, ao final dessa procura, percebi que a questão mais importante já não era descobrir onde ela estava.

Era saber se nós, enquanto sociedade, estaríamos dispostos a utilizá-la.

Porque a porta não é minha.

A chave não será minha.

A soberania não é minha.

É do povo.

E, se é do povo, talvez tenha chegado o momento de deixar de perguntar apenas:

“Onde está a chave?”

E começar a perguntar:

“Estamos preparados para encontrar uma chave e, principalmente, a usá-la?”

É sobre essa pergunta que precisamos falar agora.

CAPÍTULO XV

A PORTA ESTÁ ABERTA?

O QUE FALTA PARA O POVO ATRAVESSÁ-LA?

1. A porta existe

Chegamos ao final desta história.

Durante muitos anos procuramos uma chave.

Procuramos no Direito.

Procuramos na Constituição.

Procuramos na legislação.

Procuramos no Poder Judiciário.

Procuramos na Justiça Eleitoral.

Procuramos nas instituições.

E, finalmente, procuramos na própria sociedade.

Ao longo desse caminho, uma coisa ficou clara.

A porta existe.

Ela foi colocada diante de nós pela Constituição de 1988.

A Constituição afirma que todo o poder emana do povo e que esse poder é exercido por meio de representantes eleitos ou diretamente. E, em seu art. 14, estabelece o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular como instrumentos da soberania popular.

Portanto, não estamos diante de uma Constituição que tenha esquecido a soberania popular direta.

Estamos diante de uma Constituição que a reconheceu expressamente.

O problema é outro.

Quase quatro décadas depois, ainda não construímos todos os caminhos necessários para que o povo possa atravessar essa porta e exercer livre e plenamente a soberania que a Constituição reconhece como sua.

2. Mas a porta está aberta?

É preciso fazer uma distinção.

Uma coisa é a Constituição reconhecer o direito.

Outra é o titular desse direito conseguir exercê-lo livremente.

A porta constitucional existe.

Mas isso não significa que a passagem por ela esteja liberada.

Em alguns casos, falta regulamentação.

Em outros, o instrumento existe, mas sua utilização encontra dificuldades práticas.

Em outros ainda, o caminho passa por instituições cujas competências foram definidas de maneira limitada.

E houve situações em que a sociedade conseguiu utilizar um instrumento de participação, mas encontrou, dentro do próprio processo institucional, mecanismos capazes de afastar o resultado da manifestação popular que lhe deu origem.

A investigação mostrou, portanto, que o problema não está na ausência absoluta da porta.

Está na dificuldade de atravessá-la com a vontade que o próprio eleitorado decida manifestar.

Essa diferença é fundamental.

Porque uma porta pode existir e, mesmo assim, não se constituir uma passagem efetiva.

3. O que esta caminhada revelou

Ao longo desta história, encontramos obstáculos jurídicos.

Encontramos lacunas de regulamentação.

Encontramos limites institucionais.

Encontramos caminhos que não conseguiram chegar ao destino.

Encontramos uma tecnologia capaz de ajudar, mas sem a necessária ponte normativa para determinadas finalidades.

Encontramos uma iniciativa popular que chegou ao Congresso, mas cujo texto não chegou ao Plenário como fora apresentado.

E encontramos algo ainda mais profundo.

Percebemos que o problema não é somente construir instrumentos.

É também que a sociedade compreenda que esses instrumentos pertencem a ela, como titular da soberania popular.

Quando o eleitorado exerce diretamente um instrumento constitucional, sua manifestação não deveria ser tratada como uma simples matéria-prima entregue às instituições para que façam dela aquilo que entenderem conveniente.

Há ali uma vontade.

Há uma titularidade.

Há um exercício direto de poder.

E isso precisa ser levado em consideração quando o caminho institucional é construído.

4. Representação e participação direta precisam coexistir

Nada do que foi descoberto nesta investigação significa que devamos abandonar a democracia representativa.

Uma sociedade complexa precisa de representantes.

Precisa de parlamentares.

Precisa de governos.

Precisa de partidos.

Precisa de instituições.

Precisa de pessoas encarregadas de administrar, legislar, negociar e tomar decisões em nome da coletividade.

O problema não está na representação.

Está em esquecer de onde vem o poder que foi delegado.

A Constituição não disse que o povo deixaria de exercer soberania depois de escolher seus representantes.

Ela estabeleceu as duas possibilidades:

por meio de representantes eleitos ou diretamente.

A participação direta não é uma ameaça à representação.

É outra forma constitucionalmente reconhecida de exercício da mesma soberania.

Não precisamos destruir a estrutura representativa.

Precisamos impedir que ela se transforme em substituta permanente da participação do seu próprio titular.

5. A cidadania não termina na urna

Durante décadas, aprendemos a votar.

Aprendemos a escolher candidatos.

Aprendemos a acompanhar eleições.

Aprendemos a esperar novos mandatos e novas eleições.

Mas ainda precisamos aprender algo mais.

Precisamos compreender que a cidadania não termina quando o voto é digitado na urna eletrônica.

A Constituição não colocou o eleitorado apenas diante da urna.

Colocou também, dentro de determinados limites e procedimentos, instrumentos para o exercício direto da soberania.

Isso significa conhecer esses instrumentos.

Compreender seus limites.

Saber como utilizá-los.

Saber quando podem ser utilizados.

E, principalmente, acreditar que sua utilização faz parte da própria democracia.

Porque não se aprende a exercer um poder que não se sabe possuir.

6. O conhecimento é o primeiro passo

Talvez uma das maiores dificuldades encontradas nesta investigação tenha sido justamente esta:

o próprio povo conhece pouco os instrumentos constitucionais que lhe pertencem.

Conhecemos eleições.

Conhecemos partidos.

Conhecemos candidatos.

Conhecemos campanhas.

Mas quantos conhecem, de fato, o procedimento da iniciativa popular?

Quantos conhecem a diferença entre plebiscito e referendo?

Quantos sabem quem pode iniciar uma consulta nacional?

Quantos sabem que a Constituição reconhece expressamente formas diretas de exercício da soberania?

O desconhecimento não elimina um direito.

Mas torna muito mais difícil exercê-lo.

Por isso, uma democracia que pretende fortalecer a soberania popular precisa também fortalecer o conhecimento sobre os instrumentos pelos quais ela pode ser exercida.

Antes de utilizar um direito, é preciso saber que ele existe.

E, depois de saber que ele existe, é preciso saber como utilizá-lo.

7. Mas conhecimento sem instrumento também não basta

Aqui encontramos outra lição desta história.

Não basta ensinar às pessoas que existe um direito se o caminho para exercê-lo permanece incompleto.

Foi justamente isso que a investigação revelou.

A Constituição reconheceu.

A lei regulamentou parte.

Mas determinados mecanismos necessários para o exercício pleno da participação direta não foram construídos.

No caso das consultas nacionais, não foi criada pela Lei nº 9.709/98 uma via de iniciativa popular capaz de provocar diretamente o procedimento.

No caso da iniciativa popular legislativa, o instrumento existe, mas sua operacionalização pode encontrar dificuldades que a tecnologia poderia ajudar a superar mediante adequada regulamentação.

Portanto, existe uma relação inseparável entre:

conhecer o direito

e

possuir o caminho para exercê-lo.

Uma democracia não entrega verdadeira autonomia ao cidadão simplesmente dizendo:

“Você tem esse direito.”

É preciso também poder responder:

“E este é o caminho pelo qual você pode exercê-lo.”

8. E existe ainda uma terceira condição

Mesmo quando o caminho existe, ainda resta uma questão.

A sociedade precisa acreditar que vale a pena percorrê-lo.

É aqui que encontramos a dimensão cultural da democracia.

Uma sociedade que acredita que sua manifestação nunca produzirá consequências tende a não se mobilizar.

Uma sociedade acostumada a delegar todas as decisões pode sequer imaginar que lhe cabe participar diretamente.

Uma sociedade que nunca teve experiência suficiente de participação direta não desenvolve facilmente a confiança necessária para utilizá-la.

Por isso, como a medicina, a engenharia, a mecânica ou qualquer outra profissão, a democracia também se aprende pela experiência.

Uma sociedade aprende a votar votando.

Aprende a fiscalizar fiscalizando.

Aprende a cobrar cobrando.

E aprende a participar diretamente quando possui instrumentos claros e tem a oportunidade de utilizá-los.

Pode acertar? Pode

Pode errar? Também pode.

Mas uma coisa é certa: não existe amadurecimento democrático sem experiência democrática.

9. A participação direta não significa poder sem limites

Há ainda uma questão que precisa ser deixada absolutamente clara.

Defender o exercício direto da soberania popular não significa defender um poder popular ilimitado.

A própria Constituição estabelece limites.

O exercício da soberania popular ocorre dentro da ordem constitucional.

Os direitos fundamentais continuam existindo.

As garantias individuais continuam existindo.

A separação dos Poderes continua existindo.

O Estado Democrático de Direito continua existindo.

A participação direta não elimina essas estruturas.

Ao contrário.

Ela deve existir dentro delas.

Por isso, permitir que o povo exerça diretamente a soberania não significa aceitar qualquer resultado ou qualquer procedimento.

Significa criar mecanismos legítimos, transparentes e constitucionalmente controláveis pelos quais o próprio titular do poder possa participar das decisões que a ordem constitucional lhe permite decidir diretamente.

Soberania popular não significa poder sem regras.

Significa poder cujo titular é o povo e cujo exercício deve respeitar as regras constitucionais que organizam a própria democracia.

10. O que a Rede “A Voz do Povo” procura fazer

Foi diante de tudo isso que surgiu a proposta apresentada neste livro.

O PLIP- Projeto de Lei de iniciativa popular da Rede “A Voz do Povo” não pretende substituir o Congresso.

Não pretende eliminar os representantes eleitos.

Não pretende transformar todas as decisões políticas em consultas populares.

Pretende algo muito mais específico:

pavimentar caminhos para que os instrumentos de soberania direta reconhecidos pela Constituição possam ser exercidos de maneira livre e efetiva.

Criar um caminho para as petições destinadas às consultas populares.

Aperfeiçoar a iniciativa popular legislativa.

Utilizar tecnologia para tornar mais segura a manifestação individual do eleitorado.

Definir competências.

Definir procedimentos.

Definir prazos.

Definir consequências.

E, principalmente, estabelecer previamente as regras pelas quais a vontade popular poderá chegar às instituições sem depender, para começar a ser ouvida, da boa vontade daqueles que receberam do povo o poder para exercer determinadas competências.

A proposta não pretende dizer ao povo o que decidir.

Pretende ajudar a construir o caminho para que o povo possa decidir aquilo que a Constituição lhe permite decidir diretamente.

11. A questão não é quem deve governar

Depois de tudo o que foi investigado, talvez seja possível compreender melhor o verdadeiro alcance da pergunta que deu origem a esta história.

Não estamos discutindo quem deve governar.

Não estamos discutindo qual partido deveria ocupar o poder.

Não estamos discutindo qual ideologia deveria prevalecer.

Estamos discutindo algo anterior:

quem é o titular do poder soberano?

A Constituição já respondeu.

O poder emana do povo portanto. Aí está a soberania popular.

E, ao responder assim, ela também estabeleceu que o povo pode exercer sua soberania diretamente, dentro das formas previstas pela própria Constituição.

A grande questão que permanece é se estamos dispostos a levar essa afirmação até suas últimas consequências.

Porque reconhecer o povo como soberano no texto constitucional é uma coisa.

Reconhecê-lo como soberano também quando ele decide exercer diretamente sua soberania é outra.

É aí que a democracia deixa de ser apenas uma estrutura de representação e passa a ser também uma experiência de participação.

12. O que falta para atravessar a porta?

Talvez, agora, a pergunta possa ser formulada de maneira muito simples.

A Constituição colocou a porta.

A legislação construiu alguns caminhos.

A sociedade já tentou utilizá-los.

Algumas tentativas fracassaram.

Outras mostraram limites.

Outras revelaram que o problema não estava apenas na existência do instrumento, mas na maneira como as instituições o receberam e fizeram funcionar.

E, depois de tudo isso, o que falta?

Falta completar os caminhos.

Falta aperfeiçoar os instrumentos.

Falta conhecimento.

Falta experiência.

Falta uma cultura de participação que não transforme a representação em substituta da soberania popular.

E falta, talvez acima de tudo, compreender uma coisa:

o povo não é apenas a origem do poder.

Ele é também o seu titular.

E, quando a Constituição lhe permite exercê-lo diretamente, não deveria precisar pedir licença àqueles que receberam do povo, como representantes, determinadas competências para exercê-las em seu nome.

13. A porta está aberta?

Talvez, então, a resposta à pergunta deste capítulo precise ser dividida em duas.

No plano constitucional, a porta existe.

A Constituição colocou diante do povo os instrumentos para o exercício direto da soberania.

No plano da experiência democrática, porém, a passagem ainda não está liberada.

Há caminhos que precisam ser construídos.

Há instrumentos que precisam ser aperfeiçoados.

Há uma cultura democrática que precisa incorporar a participação direta como parte normal da cidadania.

E há instituições que precisam compreender que facilitar o exercício da soberania popular não significa perder seu papel.

Significa cumprir melhor o papel que a própria Constituição lhes atribuiu.

A porta, portanto, não está escondida.

Está diante de nós.

O que falta é fazer com que o caminho até ela seja pavimentado, que a chave seja acessível e que, quando o povo decidir utilizá-la, ninguém possa transformar o exercício de sua soberania em mera aparência de participação.

14. A porta continua ali

Durante esta história procurei uma chave.

Encontrei perguntas.

Encontrei algumas respostas.

Encontrei portas que não se abriram.

Encontrei caminhos que terminaram antes de chegar ao destino.

Encontrei instituições limitadas pela lei.

Encontrei uma legislação que precisa ser aperfeiçoada.

E encontrei, finalmente, algo talvez mais importante do que a própria chave:

a compreensão de que essa procura não precisa terminar comigo.

Porque a porta não é minha.

A chave não será minha.

O poder não é meu.

É do povo.

E, para que um dia possa efetivamente vir a vigorar aquilo que a Constituição afirma “que todo poder emana do povo”, então a pergunta final já não deveria ser apenas:

“Quem vai abrir essa porta?”

Talvez devêssemos perguntar:

“Quando nós, o povo, vamos compreender que essa porta é fundamental para a nossa democracia? Quando nós, o povo,  vamos compreender que essa porta nos pertence?”

A porta está ali.

A Constituição a colocou diante de nós.

Os caminhos podem ser aperfeiçoados.

As chaves podem ser construídas.

E a soberania pode deixar de ser apenas uma afirmação escrita no primeiro artigo da Constituição para transformar-se, cada vez mais, em uma experiência vivida por aqueles a quem ela pertence.

Mas ainda resta uma pergunta.

Talvez a mais difícil de todas.

Se a Constituição reconhece que o poder soberano pertence ao povo, por que ainda existe tanto receio de que o povo o exerça?

É sobre essa pergunta que precisamos falar agora.

CONCLUSÃO — BRASIL: QUEM TEM MEDO DA DEMOCRACIA?

Chegamos ao fim desta procura.

Não de uma procura qualquer, mas da procura por uma chave.

Uma chave que permita abrir a porta que a própria Constituição brasileira colocou diante de nós quando afirmou que todo o poder emana do povo e que a soberania popular pode ser exercida também diretamente, por meio do plebiscito, do referendo e da iniciativa popular.

Durante estas páginas, vimos que a porta existe.

Vimos também que alguns caminhos foram construídos, outros permaneceram incompletos e alguns precisaram ser buscados fora das soluções inicialmente oferecidas.

Vimos uma cidade tentando construir seu próprio caminho.

Vimos uma tentativa de encontrar na própria Constituição a resposta para uma lacuna que impedia o exercício direto da soberania.

Vimos a tecnologia surgir como possibilidade de superar dificuldades que, durante muito tempo, pareciam intransponíveis.

Vimos uma proposta de lei tentar reunir essas experiências e transformá-las em um mecanismo nacional.

E, no fim dessa caminhada, a procura deixou de ser apenas uma questão jurídica.

Passou a ser uma pergunta sobre a própria democracia.

Porque democracia não é apenas escolher quem irá governar.

É também participar das decisões.

É poder manifestar a própria vontade entre uma eleição e outra e ter a certeza de que, quando a Constituição atribuir ao eleitorado o poder de decidir diretamente, a vontade da maioria produzirá o efeito que o próprio instrumento constitucional lhe reserva.

É ter a consciência de que o voto que escolhe representantes não é o único momento em que o cidadão pode exercer sua condição de titular do poder soberano.

A Organização das Nações Unidas também reconhece que a participação dos cidadãos não termina nas eleições periódicas e que a democracia pressupõe sua participação nos processos de decisão e de governança.

E talvez seja justamente aqui que esteja a maior descoberta desta procura.

A solução apontada pela Constituição brasileira para o exercício da soberania popular, associada à chave que procuramos encontrar, pode representar o maior avanço que nossa democracia ainda pode alcançar em sua história.

Não apenas porque permitiria ampliar os instrumentos de participação popular.

Mas porque pode alterar a própria relação entre o cidadão e o poder.

O cidadão deixaria de ser chamado a participar apenas para escolher quem decidirá em seu nome.

Poderia também ser chamado a decidir diretamente aquilo que a Constituição lhe permite decidir.

Representação e participação direta deixariam de ser vistas como caminhos que necessariamente competem entre si.

Poderiam funcionar lado a lado.

Uma não eliminaria a outra.

Ao contrário: uma poderia fortalecer a outra.

E talvez essa experiência não precise permanecer restrita ao Brasil.

O princípio de que a representação pode conviver com formas permanentes de participação direta pode ultrapassar nossas fronteiras e contribuir para uma reflexão mais ampla sobre o futuro da democracia.

Não como um modelo único a ser imposto a outros povos, mas como uma experiência que pode ser conhecida, discutida e adaptada às diferentes realidades.

Porque a questão central não pertence apenas ao Brasil.

Ela pertence a todas as sociedades que decidirem manter o cidadão no centro da democracia.

Mas há ainda outro lugar em que essa transformação pode acontecer.

A democracia não precisa ficar restrita à relação entre o eleitorado e o Estado.

Partidos políticos, sindicatos, associações, entidades de classe, movimentos sociais e outras organizações que representam coletividades também podem incorporar, em seus estatutos e regimentos, mecanismos de democracia direta capazes de aproximar suas decisões das bases que lhes dão legitimidade.

A representação continuará sendo necessária.

Mas representação não precisa significar afastamento.

Consultas às bases, plebiscitos internos, referendos sobre decisões relevantes, iniciativas dos filiados e outros mecanismos de participação direta podem transformar essas organizações em espaços de exercício democrático permanente, mobilizando seus integrantes em torno dos objetivos maiores para os quais foram constituídas.

A democracia, então, poderia deixar de ser apenas um mecanismo para escolher quem fala em nome dos outros.

Poderia tornar-se também uma prática cotidiana pela qual as próprias bases participam das decisões que lhes dizem respeito.

Talvez seja esse o verdadeiro alcance da chave que procuramos.

Não apenas abrir uma porta.

Mas permitir que a democracia seja vivida de maneira mais ampla.

Democracia se faz com a aceitação da vontade da maioria.

E a maioria pode acertar.

Pode errar.

Pode corrigir.

Pode tentar novamente.

É assim que os indivíduos aprendem.

É assim que as sociedades aprendem.

E é assim que as democracias podem amadurecer, de fato.

O medo de que o povo possa errar não pode ser a razão para impedir que ele participe.

Se o povo errar, haverá limites constitucionais, direitos fundamentais, cláusulas pétreas, instituições de controle, debate público e a própria experiência democrática para corrigir os caminhos.

O que não se pode fazer, em nome do receio do erro, é transformar a representação em uma barreira permanente à participação.

Ao longo destas páginas, a procura pela chave foi também uma procura por uma resposta a uma inquietação mais profunda:

por que uma Constituição que reconhece expressamente a soberania popular direta ainda convive com tantos obstáculos para que essa soberania seja efetivamente exercida?

Talvez a resposta esteja menos na falta de instrumentos e mais na maneira como aprendemos a compreender a democracia.

Fomos educados para votar.

Precisamos também aprender a decidir.

Fomos acostumados a escolher representantes.

Precisamos também compreender que continuamos sendo titulares do poder que a Constituição afirma emanar do povo.

Fomos ensinados que a democracia acontece nas eleições.

Precisamos lembrar que ela também pode e deve acontecer antes e depois delas.

É por isso que a procura pela chave não termina aqui.

Encontrá-la é importante.

Mas colocá-la efetivamente nas mãos do povo é ainda mais importante.

E talvez essa seja a pergunta que deva permanecer depois da última página:

quem tem medo da democracia?

Talvez seja hora de deixar de temer aquilo que a própria democracia afirma defender.

Talvez seja hora de confiar que um povo informado, livre e participante não é uma ameaça à democracia.

É a própria razão de existir dela.