INTROITO

A democracia que prometeu devolver o poder ao povo

Em 5 de outubro de 1988, o Brasil promulgou uma nova Constituição.

Depois de mais de duas décadas de regime autoritário, o país se reencontrava com a democracia. Mas os constituintes não quiseram apenas restaurar as eleições e devolver ao cidadão o direito de escolher seus representantes.

Quiseram algo maior. Quiseram ir muito além.

Quiseram ampliar a participação do povo no exercício do poder.

Naquele dia, ao promulgar a Constituição, o presidente da Assembleia Nacional Constituinte, Ulysses Guimarães, afirmou que a nova Carta havia alargado o exercício da democracia e a chamou de “o clarim da soberania popular e direta”.

E explicou o que isso significava:

O povo passaria a ter iniciativa de leis.

Mais do que isso, estaria habilitado a rejeitar, por referendo, projetos aprovados pelo Parlamento.

E a vida pública brasileira seria também fiscalizada pelos cidadãos.

Não era apenas uma promessa de democracia representativa.

Era uma promessa de participação direta e efetiva.

A Constituição estabeleceu, logo em seu primeiro artigo, que todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente.

A vontade dos constituintes foi expressa de forma bem clara.

O povo não deveria ser chamado apenas para ir às urnas escolher quem governaria ou legislaria em seu nome. A partir dali deveria também dispor de instrumentos para decidir diretamente sobre grandes questões da República.

Mas existe uma pergunta que, passadas décadas, continua esperando uma resposta:

Se todo o poder emana do povo, por que o povo brasileiro ainda não dispõe de um mecanismo efetivo que lhe permita provocar, por iniciativa própria, uma consulta nacional sobre uma questão que considere de relevante interesse para o país?

Não estamos falando aqui de substituir o Congresso.

Nem de eliminar a democracia representativa.

Nem de transformar toda decisão política em uma consulta popular.

Estamos falando de algo muito mais simples:

Dar ao soberano um instrumento para fazer ouvir a sua própria vontade.

A democracia brasileira construiu uma sofisticada estrutura de representação política.

Partidos disputam eleições. Candidatos apresentam propostas. Cidadãos votam. Representantes recebem mandatos para exercer o poder.

Mas, depois que a eleição termina, o cidadão praticamente retorna à condição de espectador.

Ele pode reclamar.

Pode protestar.

Pode organizar manifestações.

Pode participar de associações.

Pode tentar influenciar parlamentares.

Pode escrever, pressionar, mobilizar, fazer campanha e, na eleição seguinte, escolher outros representantes.

Mas, diante de uma questão nacional de grande relevância, não possui um mecanismo simples, objetivo e previamente estabelecido que lhe permita dizer:

“Queremos que esta questão seja submetida diretamente à decisão do povo.”

E é justamente aí que começa o problema investigado neste livro.

Porque a ausência desse mecanismo não ocorre no vazio.

Ela se desenvolveu dentro de um sistema político no qual grupos organizados disputam permanentemente espaço, influência e, principalmente, poder.

Partidos políticos precisam conquistar votos. Grupos de pressão procuram influenciar decisões. Interesses econômicos, corporativos e políticos procuram ocupar espaços de decisão.

Nada disso, por si só, é incompatível com a democracia.

O problema surge quando aqueles que participam do jogo político são os únicos a dispor de instrumentos para influenciar as decisões, enquanto a sociedade, que é a fonte constitucional do poder, não dispõe de qualquer instrumento para, em determinadas circunstâncias, fazer prevalecer diretamente sua vontade.

É nesse ponto que a promessa constitucional começa a encontrar obstáculos.

O povo continua sendo declarado soberano.

Mas, no caminho do exercício desta sua soberania, encontra uma porta que não consegue abrir.

E então surge uma pergunta incômoda:

Pode o soberano, para exercer sua soberania, depender da autorização daqueles que receberam dele o poder para exercer apenas uma parcela da própria soberania?

Talvez essa pergunta pareça excessivamente teórica.

Mas ela deixa de ser teórica quando examinamos o funcionamento concreto da democracia brasileira.

A Constituição de 1988 não deixou a participação direta apenas como uma ideia abstrata. Ela estabeleceu instrumentos para que ela acontecesse.

O problema está em saber se esses instrumentos foram efetivamente regulamentados de modo a permitir que a sociedade os utilize com a liberdade e a autonomia que a Constituição pretendeu assegurar.

E é justamente essa distância entre aquilo que a Constituição reconheceu e aquilo que foi construído para tornar esse reconhecimento efetivo que esta investigação procura compreender.

Essa é a questão central deste livro.

Não se trata de defender direita ou esquerda.

Não se trata de atacar partidos políticos, parlamentares ou instituições.

E tampouco de sustentar que toda decisão deva ser tomada diretamente pelo povo.

Trata-se de examinar uma garantia constitucional.

Uma promessa solene feita ao povo em 1988.

A promessa de que a democracia brasileira não seria apenas uma democracia de representantes, mas também uma democracia na qual a soberania popular pudesse ser exercida diretamente.

Se essa promessa ainda não se realizou plenamente, então, precisamos perguntar por quê.

E, sobretudo, precisamos perguntar:

Quem ganhou o poder de decidir quando o povo pode exercer diretamente o poder que a Constituição afirma emanar dele? E quem lhes deu esse poder?

É dessas perguntas que parte esta investigação.

E, se encontrarmos as respostas, talvez seja necessário voltar àquela afirmação fundamental da Constituição para perguntar:

Mas, todo o poder não emana do povo?

Se é realmente assim, a democracia brasileira terá de encontrar uma maneira de fazer com que aquela afirmação deixe de ser apenas uma declaração de princípio democrático e se transforme, efetivamente, em poder que possa ser exercido pelo seu titular.

Porque uma soberania que só pode ser exercida quando alguém permite talvez seja soberania no papel.

Mas jamais será uma verdadeira soberania.

CAPÍTULO I

O FUNDAMENTO: QUEM É O SOBERANO?

O soberano tem que pedir permissão?

Antes de perguntar como funciona uma democracia, talvez seja necessário fazer uma pergunta ainda mais simples:

Quem é o soberano?

A pergunta parece antiga. E é.

Durante boa parte da história, a resposta esteve associada à figura do monarca. O soberano era aquele que ocupava o lugar mais elevado na ordem política e, por isso, concentrava em suas mãos a autoridade suprema.

A própria palavra ajuda a compreender essa ideia.

“Soberania” tem origem no francês souveraineté, derivado de souverain, e este, por sua vez, do latim medieval superanus, relacionado a super, aquilo que está acima.

Soberano, portanto, era aquele que estava acima dos demais poderes.

Mas acima de quem?

E, principalmente:

quem deveria ter a última palavra sobre o poder político?

Durante séculos, essa resposta pareceu evidente: o soberano era o rei.

Jean Bodin, no século XVI, foi um dos grandes formuladores do conceito moderno de soberania, concebendo-a como um poder supremo dentro do Estado.

Mais tarde, Thomas Hobbes desenvolveu outra concepção de soberania, vinculada à necessidade de uma autoridade capaz de garantir a ordem e a segurança.

Mas a ideia de que o poder político poderia ter como titular não uma pessoa, mas a própria coletividade, ganhou uma dimensão decisiva com o pensamento de Jean-Jacques Rousseau.

A partir daí, a pergunta começou a mudar.

O problema já não era apenas saber quem governa.

Era saber de onde vem o poder de quem governa.

Essa mudança é fundamental para compreender a democracia moderna.

Em uma simplificação necessária para o caminho que vamos percorrer, podemos visualizar essa transformação como uma sequência:

o soberano → o monarca → a nação → o povo.

Não se trata de uma evolução linear nem de uma substituição que tenha ocorrido da mesma maneira em todos os países.

É apenas uma forma de perceber a mudança de fundamento:

o poder deixou de ser compreendido exclusivamente como atributo daquele que governava e passou a ser relacionado à coletividade em nome da qual o poder deveria ser exercido.

E é justamente aí que começa o nosso problema.

Porque, se o povo é o titular do poder, precisamos distinguir duas coisas que frequentemente aparecem misturadas:

ser titular do poder não é necessariamente a mesma coisa que exercê-lo diretamente em todos os momentos.

Uma pessoa pode conferir a outra poderes para agir em seu nome sem, por isso, deixar de ser a titular desses poderes.

Quem recebe um poder para exercê-lo em nome de outro não se transforma, por isso, no proprietário desse poder.

Essa distinção parece simples.

Mas ela será fundamental para compreender a democracia brasileira.

O poder que vem de quem?

Uma democracia representativa parte de uma ideia aparentemente contraditória apenas à primeira vista.

O povo é o titular do poder, mas não exerce pessoalmente todas as funções do Estado.

Escolhe representantes.

Os representantes recebem mandatos.

E passam a exercer determinadas parcelas do poder político em nome daqueles que os elegeram.

Isso não significa que a titularidade da soberania tenha mudado de mãos.

Significa apenas que uma parcela do seu exercício foi confiada a pessoas escolhidas para desempenhar determinadas funções.

É uma diferença essencial.

A representação transfere o exercício de determinadas competências. Não transfere a titularidade da soberania.

Essa compreensão nos leva diretamente à Constituição brasileira.

A Constituição de 1988 não deixou essa questão aberta à interpretação.

Seu art. 1º, parágrafo único, estabelece:

“Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.”

Essa frase contém muito mais do que uma declaração política.

Ela estabelece uma regra fundamental sobre a origem e o exercício do poder no Brasil.

Todo o poder emana do povo.

Mas como o povo o exerce?

A Constituição apresenta duas formas:

por meio de representantes eleitos ou diretamente.

E aqui existe uma pequena palavra que merece atenção:

“ou”.

É uma conjunção alternativa.

Mas isso não significa que representação e participação direta sejam formas reciprocamente excludentes.

A Constituição não disse que o povo deveria exercer o poder por representantes ou diretamente, escolhendo obrigatoriamente uma dessas formas e renunciando à outra.

Disse que o poder emana do povo e que o povo o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente.

São, portanto, duas formas constitucionalmente reconhecidas de exercício do mesmo poder soberano.

A representação é um caminho.

O exercício direto é outro.

E eles não precisam competir entre si.

Podem — e devem — coexistir.

Essa distinção é importante porque a participação direta não foi apresentada pela Constituição como uma alternativa destinada a substituir a representação.

Ela foi reconhecida como uma possibilidade adicional de exercício da soberania popular.

O povo pode escolher representantes para exercer determinadas funções em seu nome.

Mas isso não significa que, ao fazê-lo, tenha deixado de ser o titular do poder ou tenha renunciado à possibilidade de exercê-lo diretamente quando a própria Constituição assim permitir.

A eleição não transfere a titularidade da soberania.

Transfere apenas o exercício de determinadas competências aos representantes escolhidos.

E essa conclusão nos leva a uma pergunta inevitável:

se o povo continua sendo o titular do poder, quem pode determinar quando ele poderá exercê-lo diretamente?

Para começar a responder, precisamos compreender como nasceu a Constituição que estabeleceu essa regra.

O poder constituinte

Uma Constituição não surge simplesmente porque uma lei anterior autorizou alguém a escrevê-la.

A Constituição de 1988 foi resultado de um processo constituinte.

E, por trás desse processo, existe um conceito fundamental:

o poder constituinte originário.

Não precisamos transformar este livro em um tratado de Direito Constitucional.

Para o que interessa à nossa investigação, basta compreender uma distinção essencial.

O poder constituinte originário é aquele que cria uma nova ordem constitucional.

Ele não nasceu da Constituição de 1988.

Foi ele que deu origem à Constituição.

É por isso que, de maneira bastante simples, podemos dizer:

o poder constituinte originário cria a Constituição.

Depois que a Constituição é criada, ela própria estabelece mecanismos para sua alteração.

É aí que aparece o poder constituinte derivado.

Ele existe porque a própria Constituição o criou e definiu os procedimentos e limites dentro dos quais poderá atuar.

Assim:

o poder originário cria a Constituição.
O poder derivado existe porque a Constituição o criou.

Essa distinção será importante mais adiante.

Porque uma coisa é exercer o poder de criar a ordem constitucional.

Outra é exercer um poder que a própria Constituição recebeu, organizou e limitou.

E existe ainda uma terceira categoria que não pode ser confundida com nenhuma das duas:

os poderes constituídos.

São os poderes e instituições que passam a existir e funcionar dentro da ordem constitucional estabelecida.

Executivo, Legislativo, Judiciário e as demais instituições do Estado exercem competências que encontram fundamento na Constituição.

Eles não são a fonte originária da soberania.

São instrumentos da ordem constitucional criada pelo poder constituinte.

A sequência, portanto, pode ser compreendida assim:

povo → poder constituinte originário → Constituição → poderes constituídos.

É a partir dessa relação que podemos compreender o lugar ocupado pelo Parlamento e pelas demais instituições.

E então surge uma questão que talvez pareça incômoda:

pode um poder criado pela Constituição estabelecer obstáculos ao exercício de um poder que a própria Constituição reconhece como pertencente ao povo?

Ainda não precisamos responder.

Mas precisamos guardar a pergunta.

Ela será importante para tudo o que virá depois.

O povo depois da Constituição

A Constituição de 1988 foi promulgada em um momento histórico particularmente importante.

O Brasil acabava de sair de mais de duas décadas de regime autoritário.

A Assembleia Nacional Constituinte recebeu, portanto, uma tarefa que ultrapassava a simples organização administrativa do Estado.

Era necessário reconstruir as bases democráticas do país.

E a Constituição fez uma escolha muito clara:

colocou o povo na origem do poder.

Mas não parou aí.

Ao afirmar que o povo exerce o poder por representantes eleitos ou diretamente, a Constituição reconheceu expressamente duas dimensões da democracia.

A primeira é a representação.

A segunda é a participação direta.

Essa segunda dimensão não ficou apenas como uma ideia abstrata.

A Constituição dedicou a ela dispositivos específicos.

O art. 14 estabelece:

“A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:

I – plebiscito;

II – referendo;

III – iniciativa popular.”

Aqui aparece uma expressão que será decisiva para a investigação deste livro:

“nos termos da lei”.

À primeira vista, parece uma expressão perfeitamente natural.

A Constituição estabelece o direito e a lei regulamenta sua forma de exercício.

É assim que inúmeros direitos constitucionais funcionam.

Mas existe uma pergunta que não podemos deixar de fazer:

até onde pode ir a regulamentação de um direito de exercício da soberania popular?

Regulamentar significa estabelecer procedimentos para tornar possível o exercício de um direito.

Mas poderia a regulamentação transformar-se em condição que permita a terceiros decidir se esse direito poderá ou não ser exercido?

A diferença parece pequena.

Mas pode ser enorme.

Uma coisa é estabelecer o caminho.

Outra é controlar a porta de entrada.

E é justamente nessa diferença que nossa investigação começa a ganhar contornos mais concretos.

O poder que a Constituição reconheceu

Quando a Constituição de 1988 foi promulgada, o Brasil não recebeu apenas uma nova estrutura institucional.

Recebeu também uma promessa democrática.

Uma promessa segundo a qual a soberania popular não se esgotaria no ato de votar.

O cidadão poderia escolher seus representantes.

Mas também existiriam mecanismos de participação direta.

Plebiscito.

Referendo.

Iniciativa popular.

A Constituição reconhecia, portanto, que o exercício da soberania poderia assumir formas diferentes.

Mas reconhecer um direito não é exatamente a mesma coisa que criar as condições para que ele possa ser exercido.

Um direito precisa de um caminho.

Uma porta precisa de uma maçaneta.

Uma estrada precisa de acesso.

E um instrumento constitucional precisa de mecanismos que permitam sua utilização.

É nesse ponto que a história começa a ficar mais interessante.

Porque a Constituição estabeleceu os instrumentos.

Mas quanto tempo foi necessário para que esses instrumentos fossem regulamentados?

E, quando foram regulamentados, como foram estruturados?

Quem recebeu o poder de definir os procedimentos?

Quem poderia iniciar um plebiscito?

Quem poderia provocar um referendo?

Como uma iniciativa popular chegaria efetivamente ao processo legislativo?

E, principalmente:

quem decidiria se a manifestação popular poderia percorrer esse caminho?

São perguntas que não precisam ser respondidas ainda.

Na verdade, é melhor que não sejam.

Porque as respostas fazem parte da história que este livro pretende contar.

A pergunta que fica

A Constituição afirma que todo o poder emana do povo.

Afirma também que o povo pode exercê-lo por meio de representantes eleitos ou diretamente.

Reconhece mecanismos de participação direta.

Mas submete sua utilização, em determinados pontos, aos termos da lei.

Até aqui, tudo parece perfeitamente compatível.

A democracia representativa continua existindo.

A participação direta também.

Uma não elimina a outra.

O problema aparece quando tentamos descobrir como essas duas formas de exercício da soberania funcionam na realidade.

Porque pode existir uma grande diferença entre:

ter um direito constitucionalmente reconhecido

e

possuir um instrumento efetivamente capaz de exercê-lo.

E essa diferença nos conduz ao ponto central deste capítulo.

Se todo o poder emana do povo;

se o povo permanece como titular desse poder;

se a própria Constituição reconhece que ele pode exercê-lo diretamente;

e se existem instituições e poderes que foram criados pela própria ordem constitucional para organizar o exercício desse poder…

quem pode impedir que o titular exerça diretamente aquilo que a Constituição reconheceu como seu?

E, se alguém puder impedir:

de onde veio esse poder?

Foi dado pelo próprio povo?

Foi criado pela Constituição?

Foi estabelecido por uma lei?

Ou surgiu, simplesmente, da maneira como as instituições passaram a interpretar e aplicar as regras constitucionais?

Ainda não sabemos.

E talvez seja justamente essa a pergunta que devemos perseguir.

Porque, se descobrirmos que o soberano precisa pedir autorização para exercer a própria soberania, teremos encontrado uma contradição que não pode ser ignorada.

Mas, antes de chegar a qualquer conclusão, será necessário voltar à história.

Ver o que a Constituição prometeu.

Ver o que foi regulamentado.

Ver o que efetivamente aconteceu.

E, principalmente, descobrir quem ficou com a chave da porta.

É daí que começa a próxima etapa desta investigação.

CAPÍTULO II

A PROMESSA DE 1988

Uma Constituição que pretendeu estabelecer uma nova democracia brasileira

No capítulo anterior, procuramos responder a uma pergunta aparentemente simples:

Quem é o soberano no Brasil?

A resposta da Constituição é inequívoca:

Todo o poder emana do povo.

Mas a Constituição foi além.

Disse também que esse poder seria exercido por meio de representantes eleitos ou diretamente.

Como vimos, esse “ou” não estabelece uma escolha excludente.

A representação e a participação direta são duas formas constitucionalmente reconhecidas de exercício da mesma soberania.

O cidadão pode escolher representantes para exercer determinadas competências em seu nome sem, por isso, deixar de ser titular do poder.

Essa distinção será importante para tudo o que vamos examinar daqui para frente.

Porque, se a Constituição reconheceu ao povo não apenas o poder de escolher representantes, mas também a possibilidade de exercer diretamente uma parcela da soberania, precisamos descobrir como essa promessa foi transformada em realidade.

E, para isso, precisamos voltar a 1988.

A promessa de 1988

A Constituição de 1988 nasceu de um momento histórico em que o Brasil procurava reconstruir suas instituições democráticas depois de mais de duas décadas de regime militar.

A Assembleia Nacional Constituinte recebeu, portanto, uma tarefa que ia muito além de reorganizar as instituições do Estado.

Era preciso reconstruir as bases da democracia brasileira.

No dia 5 de outubro de 1988, ao promulgar a nova Constituição, Ulysses Guimarães não falou apenas de uma mudança institucional.

Falou de democracia.

Falou de participação.

Falou de soberania popular.

E chamou a nova Constituição de “o clarim da soberania popular e direta”.

A expressão não era pequena.

Um clarim anuncia alguma coisa.

É um chamado.

É o anúncio de uma mudança.

E a mudança anunciada naquele momento era a ampliação da participação popular na vida política brasileira.

O povo teria iniciativa de leis.

Poderia participar de consultas populares.

Poderia, nos termos estabelecidos pela própria Constituição, exercer diretamente uma parcela da soberania que lhe pertencia.

Não se tratava, portanto, apenas de restaurar aquilo que havia sido perdido.

Havia também a intenção de construir algo novo.

Uma democracia que não dependesse exclusivamente de representantes.

A vontade constituinte

É importante compreender o significado daquele momento.

Uma Constituição não é apenas um conjunto de normas organizadas em artigos, parágrafos e incisos.

Ela representa uma decisão fundamental sobre a organização do poder, sobre a forma como ele será exercido e sobre os limites que deverão ser observados por aqueles que o recebem.

No caso brasileiro, a Constituição de 1988 foi produzida por uma Assembleia Nacional Constituinte eleita com a missão de estabelecer uma nova ordem constitucional, uma nova Constituição para o Brasil.

E essa ordem não surgiu no vazio.

Ela veio depois de um período autoritário em que a participação política havia sido profundamente limitada.

Por isso, quando os constituintes afirmaram que todo o poder emana do povo, estavam fazendo mais do que repetir uma fórmula conhecida.

Estavam estabelecendo, na nova ordem constitucional, a verdadeira origem do poder político.

E quando acrescentaram que o povo poderia exercer esse poder diretamente, estavam também estabelecendo que a participação popular não deveria desaparecer no momento em que terminasse uma eleição.

Essa distinção é fundamental.

A eleição escolhe representantes.

A soberania popular é anterior a eles.

Os representantes recebem poder.

O povo é a fonte desse poder.

Por isso, a participação direta não poderia ser compreendida simplesmente como uma concessão eventual das instituições.

Ela foi reconhecida pela própria Constituição como uma das formas de exercício da soberania popular.

E isso muda a natureza da questão.

Não estamos diante de uma faculdade que o Estado decidiu oferecer ao cidadão.

Estamos diante de uma possibilidade inscrita na própria Constituição.

O Artigo 14 e os instrumentos da soberania

A Constituição tornou essa opção ainda mais clara no seu artigo 14.

Depois de afirmar que a soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, o texto acrescentou:

“nos termos da lei, mediante:”

E apresentou três instrumentos:

plebiscito;

referendo;

iniciativa popular.

Temos, portanto, uma arquitetura constitucional bastante clara.

O povo é a origem do poder.

A representação é uma forma de exercício desse poder.

Mas a Constituição também reconhece e estabelece mecanismos de participação direta.

Portanto, não estamos diante de uma democracia puramente representativa.

De fato e de direito, estamos diante de uma democracia que, ao menos no texto constitucional, combina representação e participação direta.

Então, a pergunta passa a ser outra:

Como fazer com que esses instrumentos funcionem na prática?

É aqui que a história começa a ficar mais interessante.

Porque reconhecer um direito na Constituição é apenas o primeiro passo.

Para que um direito possa ser exercido, é preciso que existam procedimentos que permitam ao seu titular utilizá-lo.

Uma porta precisa de uma chave.

Uma estrada precisa de acesso.

Um direito precisa de um caminho para ser exercido.

E é justamente esse caminho que começaremos a procurar.

Dez anos esperando pela regulamentação

A Constituição foi promulgada em 5 de outubro de 1988.

Mas os instrumentos previstos no art. 14 não foram imediatamente acompanhados de uma legislação destinada a disciplinar sua utilização.

Foi somente em 18 de novembro de 1998, dez anos depois, que foi promulgada a Lei nº 9.709, destinada a regulamentar a execução do disposto nos incisos I, II e III do art. 14 da Constituição.

Dez anos.

Uma década entre a promulgação da Constituição e a edição da lei que regulamentaria os instrumentos de soberania popular previstos naquele dispositivo.

Esse intervalo, por si só, merece reflexão.

Não porque a passagem do tempo prove alguma intenção da maioria dos representantes eleitos de impedir ou retardar a participação popular.

Não prova. Embora uma suspeita seria compreensível.

De qualquer forma, seria precipitado querer transformar esse intervalo, isoladamente, em prova de uma intenção política.

Mas há um fato que não pode ser ignorado:

Durante uma década, a Constituição já reconhecia instrumentos de participação direta, enquanto ainda não existia a legislação específica destinada a disciplinar sua utilização.

E quando finalmente surgiu a regulamentação, em 1998, uma nova pergunta apareceu:

Essa regulamentação realmente criou caminhos para que o povo pudesse exercer diretamente sua soberania ou apenas estabeleceu procedimentos para mecanismos cuja ativação continuaria dependendo da decisão dos representantes eleitos?

A resposta a esta pergunta é decisiva.

Porque regulamentar um direito dos cidadãos e cidadãs não significa necessariamente colocá-lo em suas mãos.

Pode significar criar um caminho para seu exercício.

Mas também pode significar criar condições tão duras que tornem a efetivação desse exercício extremamente difícil, ou até mesmo impossível.

A diferença entre uma coisa e outra não está apenas no texto constitucional.

Está naquilo que a regulamentação efetivamente permite fazer.

É essa diferença que precisaremos examinar.

A promessa e o mecanismo

Há uma diferença enorme entre reconhecer um mecanismo de participação e criar um mecanismo que permita ao povo acioná-lo.

Imagine, por exemplo, que a Constituição diga que a população pode participar diretamente de determinada decisão.

Isso estabelece uma possibilidade.

Mas, para que essa possibilidade seja real, alguém precisa poder iniciar o procedimento.

Quem pode provocar a consulta?

Quem pode apresentar a proposta?

Quem recolhe as assinaturas?

Quem verifica os requisitos?

Quem decide se o procedimento pode começar?

Quem tem competência para transformar uma manifestação popular em uma consulta efetiva?

Essas perguntas podem parecer meramente administrativas.

Não são.

Elas determinam, na prática, quem possui a chave para abrir a porta da participação direta que a Constituição garantiu.

E aqui começa a surgir uma questão que acompanhará toda a nossa investigação:

Se a soberania pertence ao povo, o mecanismo destinado ao exercício direto dessa soberania deveria possuir alguma forma de acionamento pela própria sociedade?

Caso contrário, podemos ter uma situação curiosa:

O povo possui constitucionalmente o direito de participar diretamente, mas não possui um instrumento autônomo para iniciar o procedimento necessário ao exercício desse direito.

Nesse caso, a participação direta existe.

Existe no texto.

Existe como possibilidade.

Mas pode depender de que outras pessoas, em outra instituição, autorizem o primeiro passo.

E então precisamos fazer uma distinção fundamental:

Uma coisa é regulamentar o exercício de um direito; outra é determinar quem poderá decidir se esse exercício começa.

Essa diferença será decisiva para compreender o que aconteceu depois de 1988.

A democracia ficou pela metade?

Talvez ainda seja cedo para tirar qualquer conclusão.

Antes, precisaremos examinar a legislação, o Regimento do Congresso, a atuação das instituições e, principalmente, aquilo que aconteceu quando a sociedade tentou efetivamente utilizar os instrumentos de participação popular.

E isso poderá surpreender muita gente.

Mas uma coisa já podemos perceber.

A Constituição de 1988 estabeleceu uma garantia.

Ela não disse simplesmente: “O povo escolherá seus representantes.”

Disse algo mais amplo:

“Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente.”

Essa frase não é apenas uma declaração política.

É uma norma constitucional.

E uma garantia constitucional não pertence apenas aos juristas.

Pertence a todos aqueles que são titulares dos direitos e poderes que ela reconhece.

Porque uma Constituição não é escrita para existir apenas nos livros de Direito.

Ela estabelece as regras fundamentais segundo as quais o país deve funcionar.

É nesse sentido que a Constituição interessa ao cidadão comum.

Ela diz quem possui o poder.

Define como esse poder será exercido.

Estabelece limites para aqueles que governam.

E reconhece direitos que devem poder ser exercidos por aqueles a quem pertencem.

Por isso, quando uma Constituição reconhece a participação direta, a pergunta não pode ser apenas:

“Existe uma norma dizendo que o povo pode participar?”

A pergunta precisa ser:

“Existe um caminho efetivo para que o povo possa participar?”

Essa diferença será decisiva.

O que aconteceu com a promessa?

A partir daqui, nossa investigação começa a deixar o terreno predominantemente constitucional e entra na realidade.

Porque já sabemos o que a Constituição estabeleceu.

Sabemos que reconheceu a soberania popular.

Sabemos que admitiu o exercício direto dessa soberania.

Sabemos que estabeleceu plebiscito, referendo e iniciativa popular como instrumentos dessa participação.

E sabemos que foi necessária uma década para que surgisse a lei destinada a regulamentá-los.

Agora precisamos descobrir o que realmente essa regulamentação construiu.

E, principalmente, precisamos descobrir:

Quem ficou com o poder de colocar esses instrumentos em movimento?

Porque talvez o problema não esteja naquilo que a Constituição disse.

Talvez esteja naquilo que foi construído — ou deixado de construir — para que ela pudesse ser cumprida.

E talvez, ao procurar essa resposta, descubramos algo ainda mais impactante:

Uma Constituição pode reconhecer ao povo o direito de participar diretamente do exercício do poder e, ainda assim, deixar esse povo sem um caminho próprio para iniciar o procedimento que tornaria essa participação possível?

É essa pergunta que levaremos conosco para o próximo capítulo.

CAPÍTULO III

DEZ ANOS DEPOIS: A LEI QUE DEVERIA ABRIR O CAMINHO

1. Dez anos é muito tempo

A Constituição Federal foi promulgada em 5 de outubro de 1988.

Nela, os constituintes estabeleceram uma democracia que não se limitaria à escolha periódica de representantes. O povo continuaria escolhendo seus representantes, mas também poderia exercer diretamente o poder que, em última análise, dele emanava.

O art. 14 estabeleceu os instrumentos para esse exercício direto da soberania popular:

• plebiscito;
• referendo;
• iniciativa popular.

Mas havia uma necessidade evidente: era preciso regulamentar esses instrumentos.

A própria Constituição estabeleceu que eles seriam utilizados “nos termos da lei”.

A lei, portanto, deveria estabelecer os procedimentos necessários para transformar a previsão constitucional em uma possibilidade concreta de participação.

Mas a regulamentação não veio imediatamente.

Foram necessários dez anos.

A Constituição foi promulgada em 1988.

A lei destinada a regulamentar o art. 14 somente foi publicada em 1998.

Dez anos é muito tempo quando se trata da regulamentação de mecanismos destinados ao exercício direto da soberania popular.

Por que demorou tanto?

Não é possível, sem uma investigação histórica específica, atribuir uma única causa a essa demora.

Mas há um fato que merece atenção:

durante esses dez anos, a Constituição já estava em vigor.

A soberania popular já estava reconhecida.

O exercício direto do poder já estava previsto.

E ainda não havia uma legislação específica disciplinando os instrumentos pelos quais esse exercício poderia ocorrer.

Quando finalmente surgiu a regulamentação, em 1998, seria razoável imaginar que o caminho estivesse aberto.

Mas foi realmente isso que aconteceu?

2. Finalmente, veio a Lei nº 9.709/1998

Em 18 de novembro de 1998, foi publicada a Lei nº 9.709, destinada a regulamentar a execução do disposto nos incisos I, II e III do art. 14 da Constituição.

Era, portanto, a lei que deveria transformar em realidade prática aquilo que a Constituição havia estabelecido dez anos antes.

A expectativa parecia simples.

A Constituição havia estabelecido o princípio e indicado os instrumentos.

A lei deveria estabelecer os procedimentos.

Mas existe uma diferença importante entre regulamentar um mecanismo de participação e definir quem poderá colocá-lo em funcionamento.

Por isso, não basta perguntar:

O que a lei diz?

É preciso perguntar também:

O que a lei permite que as eleitoras e os eleitores façam?

E, principalmente:

O que ela não permite que façam?

É nessa última pergunta que nossa investigação começa a ganhar contornos mais concretos.

3. O que a lei regulamentou

A Lei nº 9.709 tratou dos três instrumentos previstos no art. 14.

O plebiscito foi definido como consulta prévia sobre determinada matéria.

O referendo, como consulta posterior relativa a determinado ato legislativo ou administrativo.

E a iniciativa popular recebeu regras próprias para a apresentação de projetos de lei.

A lei, portanto, regulamentou instrumentos diferentes, destinados a formas diferentes de participação.

Mas há uma diferença fundamental entre eles.

Na iniciativa popular legislativa, o eleitorado apresenta uma proposta ao Parlamento.

No plebiscito ou no referendo, o eleitorado é chamado a decidir diretamente sobre uma questão.

Uma coisa é propor uma lei.

Outra é ser chamado a decidir diretamente sobre uma questão.

Uma coisa não substitui a outra.

E essa distinção conduz à pergunta que realmente interessa:

quem pode colocar em movimento uma consulta nacional para que o eleitorado decida diretamente uma questão de relevante interesse do país?

4. Participar de uma consulta não é o mesmo que poder provocá-la

Imagine que uma consulta popular seja convocada.

As eleitoras e os eleitores comparecem às urnas.

Escolhem uma dentre duas alternativas apresentadas.

Nesse momento, estão exercendo diretamente uma parcela da soberania popular.

Mas existe uma etapa anterior.

Antes de votar, é preciso que alguém faça a consulta acontecer.

E aqui aparece uma diferença que pode passar despercebida:

uma coisa é participar de uma consulta; outra é ter o poder de provocar sua realização.

A primeira depende de a consulta existir.

A segunda diz respeito à possibilidade de iniciar o processo que poderá levar à consulta.

Imagine, então, que milhões de eleitoras e eleitores entendam que determinada questão de interesse nacional deveria ser submetida diretamente à decisão popular.

Qual é o caminho para que eles próprios provoquem a realização dessa consulta?

Essa é a pergunta.

Não estamos falando da vontade de um indivíduo.

Estamos falando da possibilidade de uma parcela expressiva do próprio eleitorado demonstrar que uma questão possui relevância suficiente para ser submetida diretamente à decisão de todos.

Existe esse caminho?

5. A iniciativa popular tem limites diferentes

Poderia surgir uma objeção:

Mas a Constituição já criou a iniciativa popular.

É verdade.

Mas precisamos observar exatamente o que ela permite.

A iniciativa popular prevista no art. 14, III, está relacionada à apresentação de projetos de lei.

Ela permite que o eleitorado apresente ao Congresso Nacional uma proposta legislativa, desde que atendidos os requisitos constitucionais.

É um instrumento importante de participação.

Mas não é a mesma coisa que provocar diretamente uma consulta popular.

Na iniciativa popular legislativa, o eleitorado apresenta uma proposta ao Parlamento.

Na consulta popular, o eleitorado é chamado a decidir diretamente uma questão.

São mecanismos diferentes.

Por isso, o fato de existir iniciativa popular para apresentação de projetos de lei não significa que exista iniciativa popular para provocar um plebiscito ou um referendo nacional.

Uma coisa não substitui a outra.

6. Quem decide se o povo será consultado?

Chegamos, então, ao ponto mais delicado.

A Constituição estabelece, no art. 14, que a soberania popular será exercida também mediante plebiscito, referendo e iniciativa popular.

Mas a própria Constituição estabelece outra regra.

O art. 49, XV, atribui ao Congresso Nacional competência exclusiva para autorizar referendo e convocar plebiscito.

A Lei nº 9.709 regulamenta esse modelo.

No caso de plebiscito ou referendo de âmbito nacional, a consulta é colocada em funcionamento por decreto legislativo, mediante proposta de pelo menos um terço dos membros de qualquer das Casas do Congresso.

Portanto, há uma conclusão jurídica que não podemos evitar:

o eleitorado pode participar de uma consulta nacional, mas não recebeu um mecanismo constitucional ou legal próprio para provocar diretamente sua realização.

Isso não significa dizer que o Congresso Nacional tenha usurpado uma competência que a Constituição tivesse atribuído diretamente ao eleitorado.

Ao contrário.

A própria Constituição atribuiu ao Congresso a competência para convocar o plebiscito e autorizar o referendo.

E é justamente por isso que a questão se torna mais interessante.

Não estamos perguntando apenas o que a lei fez.

Estamos perguntando que modelo de democracia a própria Constituição construiu.

Se todo o poder emana do povo e a Constituição admite o exercício direto desse poder, por que a decisão sobre a realização de uma consulta nacional ficou na esfera parlamentar, ou seja, nas mãos dos representantes eleitos?

Essa é uma pergunta diferente.

E muito mais profunda.

7. O mecanismo elementar da democracia

Talvez seja útil, por um instante, afastar a linguagem jurídica.

Imagine um grupo de amigos decidindo qual pizza pedir.

Um quer muçarela.

Outro prefere calabresa.

Outro quer quatro queijos.

Outro prefere frango com catupiry.

Não há unanimidade.

Então o grupo utiliza um mecanismo democrático elementar:

cada um manifesta sua preferência;

os votos são contados;

a opção mais votada vence;

e os demais aceitam a decisão coletiva.

Ninguém precisa concordar com o resultado.

O que importa é que todos tiveram a oportunidade de participar e que a regra estabelecida foi respeitada.

Em sua forma mais simples de definir o que é um sistema democrático, temos:

uma questão é apresentada; cada participante manifesta sua vontade; a maioria determina o resultado; e os demais aceitam a decisão coletiva.

Agora imagine que alguém dissesse:

“Vocês podem votar para escolher a pizza, mas somente depois que eu autorizar a votação.”

A situação seria diferente.

A maioria continuaria podendo decidir.

Mas alguém teria recebido previamente o poder de permitir ou impedir que a maioria se manifestasse.

É essa diferença que precisamos observar quando falamos de democracia direta.

No plebiscito ou no referendo, o eleitorado não escolhe alguém para decidir em seu lugar.

O eleitorado decide.

Mas, antes disso, alguém precisa decidir se o eleitorado poderá ser chamado a decidir.

E é aí que a pergunta deixa de ser apenas:

“Quem decide?”

Passa a ser:

“Quem decide se o povo poderá decidir?”

8. Uma competência constitucional

A resposta jurídica, como vimos, está no próprio texto constitucional.

O Congresso Nacional recebeu competência exclusiva para autorizar referendo e convocar plebiscito.

Não se trata, portanto, de uma simples decisão administrativa.

Não se trata de uma escolha feita posteriormente pela Lei nº 9.709.

Trata-se de uma opção constitucional.

E isso é importante porque impede uma conclusão simplista.

Não podemos dizer que a Lei nº 9.709 tenha simplesmente retirado do povo uma competência que já lhe pertencesse diretamente.

A questão é outra.

A Constituição reconheceu o povo como titular da soberania.

Reconheceu também o exercício direto dessa soberania.

Mas, ao estabelecer quem teria competência para decidir sobre a realização das consultas nacionais, atribuiu essa competência a um poder constituído — o Congresso Nacional.

Coube à Lei nº 9.709, por sua vez, regulamentar como essa competência parlamentar seria exercida, estabelecendo, entre outras regras, que a convocação do plebiscito ou a autorização do referendo dependeria de decreto legislativo mediante proposta de pelo menos um terço dos membros de qualquer das Casas do Congresso.

O Congresso não se tornou soberano por isso.

Continua sendo um poder constituído.

Mas recebeu uma competência que ocupa uma posição decisiva entre a vontade popular e sua manifestação direta.

E aqui aparece a tensão que precisamos compreender.

O titular da soberania pode decidir diretamente uma questão, mas não possui, no modelo atual, o poder de colocar diretamente em funcionamento o mecanismo pelo qual essa decisão ocorrerá.

9. Regulamentar ou controlar?

É importante deixar claro o que não estamos afirmando.

Não estamos dizendo que uma consulta popular deva ser realizada sem regras.

Uma democracia precisa de regras.

É necessário estabelecer:

• quem pode propor uma consulta;
• quais matérias podem ser submetidas ao eleitorado;
• quantas manifestações de apoio seriam necessárias;
• como essas manifestações seriam verificadas;
• quem organizaria a votação;
• quais seriam os prazos;
• como seria garantida a igualdade de informação;
• e quais seriam os efeitos do resultado.

Tudo isso é regulamentação legítima.

O problema que estamos examinando é anterior.

É saber se, além da iniciativa parlamentar, deveria existir também um mecanismo pelo qual o próprio eleitorado pudesse provocar o processo de consulta, mediante requisitos previamente estabelecidos.

Não seria uma convocação automática.

Não seria uma consulta sobre qualquer assunto.

Não seria a eliminação das instituições.

Seria simplesmente a existência de uma via de iniciativa popular para fazer com que uma consulta nacional venha a acontecer.

Mas, até hoje, essa via não existe.

E essa constatação nos leva ao próximo passo da investigação.

10. A lei abriu o caminho?

Voltemos à pergunta que deu origem a este capítulo.

Em 1988, a Constituição estabeleceu que o povo poderia exercer diretamente a soberania.

Em 1998, surgiu a lei destinada a regulamentar os instrumentos desse exercício.

A lei estabeleceu procedimentos.

Definiu competências.

Regulamentou plebiscitos, referendos e iniciativa popular.

Mas, para uma questão específica, permanece a pergunta:

onde está o mecanismo que permite ao próprio eleitorado provocar uma consulta popular nacional?

Não estamos perguntando quem organiza a votação.

Não estamos perguntando quem verifica seus procedimentos.

Não estamos perguntando quem proclama o resultado.

Estamos perguntando algo anterior:

quem pode dar o primeiro passo?

Hoje, para uma consulta nacional, esse primeiro passo não pertence diretamente às cidadãs e cidadãos.

A Constituição colocou na esfera parlamentar a competência para decidir sobre a realização da consulta.

A Lei nº 9.709, ao regulamentar essa competência, estabeleceu como essa decisão parlamentar pode ser formalmente provocada e exercida, por meio de decreto legislativo e da iniciativa de pelo menos um terço dos membros de qualquer das Casas do Congresso.

São duas coisas diferentes.

A Constituição definiu quem tem a competência para decidir.

A lei definiu como essa competência será exercida dentro do Parlamento.

E é justamente essa distinção que nos leva à pergunta seguinte.

Se a maioria é chamada a decidir, por que alguém precisa primeiro autorizar que ela seja chamada a decidir?

11. Quem possui a chave?

Agora podemos voltar à imagem que acompanha nossa investigação desde o início.

A Constituição construiu uma porta.

Essa porta é a passagem para a possibilidade do exercício direto da soberania popular.

A lei deveria regulamentar o caminho.

Mas existe uma pergunta que não pode mais ser adiada:

quem possui a chave?

A resposta jurídica é clara.

Para a realização de um plebiscito ou referendo nacional, a chave está na esfera parlamentar.

É o Congresso Nacional que possui a competência constitucional para convocar o plebiscito e autorizar o referendo.

O povo pode ser chamado a decidir.

Mas não recebeu, até hoje, um mecanismo próprio para dizer:

“Queremos que esta questão seja submetida diretamente à nossa decisão.”

E aqui está a questão que levaremos adiante.

Não se trata de negar a representação.

Não se trata de substituir o Congresso.

Não se trata de afirmar que toda questão política deva ser submetida diretamente ao eleitorado.

Trata-se de perguntar se uma democracia que reconhece o povo como titular da soberania deveria oferecer ao próprio eleitorado algum mecanismo para provocar o exercício direto dessa soberania.

Imagine, por exemplo, que três milhões de eleitoras e eleitores — ou qualquer outro número que viesse a ser democraticamente estabelecido — manifestassem formalmente a vontade de que determinada questão de relevante interesse nacional fosse submetida diretamente ao eleitorado.

A pergunta é simples:

por que essa manifestação não poderia colocar em movimento um procedimento constitucionalmente regulado para que o povo decidisse?

Ainda não vamos responder.

Antes, precisamos procurar o caminho dentro da própria legislação.

Precisamos examinar o que foi regulamentado.

Precisamos verificar o que foi previsto.

Precisamos descobrir o que foi deixado de fora.

E, principalmente, precisamos descobrir se existe, em algum lugar do sistema, uma chave que o próprio eleitorado possa utilizar.

É essa investigação que começa no próximo capítulo.

CAPÍTULO IV

O BURACO NA REGULAMENTAÇÃO: ONDE ESTÁ O CAMINHO?

1. Vamos imaginar que o direito exista

Imagine que a Constituição reconheça a você um direito.

Imagine também que ela estabeleça o instrumento pelo qual esse direito pode ser exercido.

E imagine, finalmente, que a própria Constituição determine que esse instrumento será regulamentado por lei.

À primeira vista, parece que o sistema está completo.

Existe o direito.

Existe o instrumento.

Existe a determinação para que uma lei estabeleça as regras de utilização.

Mas existe uma pergunta que não pode ser ignorada:

como o titular desse direito faz para exercê-lo?

Essa pergunta, aparentemente simples, será fundamental para compreender um dos problemas centrais da democracia brasileira.

Porque reconhecer um direito é uma coisa.

Criar as condições para que ele possa ser exercido, é outra.

2. A Constituição criou o instrumento

Voltemos, por um instante, ao que já vimos.

A Constituição de 1988 estabeleceu que:

“Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.”

E, no art. 14, estabeleceu:

“A soberania popular será exercida […] nos termos da lei, mediante:

I – plebiscito;

II – referendo;

III – iniciativa popular.”

Portanto, não há dúvida de que a Constituição reconheceu a participação direta do povo como uma das formas de exercício da soberania popular.

Também não há dúvida de que o texto constitucional determinou a regulamentação desses instrumentos.

A tarefa, portanto, estava claramente definida.

O Congresso Nacional deveria regulamentar o exercício desses instrumentos.

E foi isso que aconteceu?

Sim.

Mas somente dez anos depois.

3. Dez anos depois

A Constituição foi promulgada em 5 de outubro de 1988.

A lei destinada a regulamentar os instrumentos previstos no art. 14 somente foi promulgada em 18 de novembro de 1998.

Dez anos.

Dez anos é muito tempo quando se trata da regulamentação de um mecanismo destinado a dar efetividade ao exercício direto da soberania popular, principal fundamento democrático da Constituição de 1988.

Mas o tempo, por si só, não seria o maior problema.

Mais importante é perguntar:

o que foi construído nesses dez anos?

Em 1998 surgiu a Lei nº 9.709.

Ela regulamentou os instrumentos de participação popular previstos no art. 14.

Estabeleceu regras.

Definiu procedimentos.

Distribuiu competências.

Criou, enfim, uma estrutura jurídica para plebiscitos, referendos e iniciativa popular.

À primeira vista, portanto, a promessa constitucional parecia ter encontrado sua regulamentação.

Mas é justamente aqui que precisamos olhar um pouco mais de perto.

4. A pergunta que precisamos fazer à lei

Quando uma lei regulamenta um direito constitucional, normalmente fazemos uma pergunta:

O que a lei diz?

É uma pergunta necessária.

Mas, neste caso, ela não é suficiente.

Precisamos fazer outras duas:

O que a lei permite que o cidadão faça?

E, principalmente:

O que a lei não permite que o cidadão faça?

E a resposta à essa segunda pergunta será decisiva.

Porque uma regulamentação não deve ser examinada apenas pelo que contém.

Também precisa ser examinada pelo que deixa de estabelecer.

5. Vamos procurar o caminho

Suponhamos agora que um enorme grupo de cidadãos brasileiros levante uma questão que acreditam ser de grande relevância nacional.

Não importa, por enquanto, qual seria essa questão.

Pode ser uma matéria econômica.

Uma questão ambiental.

Uma mudança institucional.

Uma decisão de enorme impacto social.

Ou qualquer outro assunto que essa significativa parcela da sociedade considere suficientemente relevante para merecer uma decisão direta do povo.

Suponhamos ainda algo mais importante.

Não estamos falando de algumas dezenas de pessoas, imaginemos uma grande mobilização nacional.

Milhões de cidadãos.

Pessoas de diferentes regiões, profissões, partidos e posições ideológicas.

Todas concordando em uma coisa:

essa questão deve ser submetida à decisão da sociedade.

Então surge uma pergunta muito simples:

O que esses cidadãos precisam fazer para provocar uma consulta popular nacional?

Qual é o procedimento?

Onde apresentam seu pedido?

Quantas assinaturas são necessárias?

Quem verifica essas assinaturas?

Quem recebe o pedido?

Quem analisa seus requisitos?

Qual autoridade é obrigada a dar andamento ao procedimento?

Em que momento a vontade popular deixa de ser apenas uma manifestação política e passa a produzir o efeito jurídico necessário para que a consulta seja realizada?

Essas perguntas parecem elementares.

E deveriam ter respostas igualmente claras.

Afinal, estamos falando de um direito reconhecido pela Constituição.

6. Convocar não é a mesma coisa que querer ser consultado

Há aqui uma distinção importante.

Uma coisa é saber quem organiza uma consulta popular.

Outra é saber quem formalmente convoca uma consulta popular.

E outra, ainda, é saber quem pode provocar o início do procedimento que levará à uma consulta popular.

São três coisas diferentes.

Somente a Justiça Eleitoral pode organizar e realizar uma consulta.

Somente o Congresso Nacional pode praticar o ato formal de convocação, conforme o modelo legal vigente.

Mas permanece a pergunta anterior a todas essas:

Quem pode provocar a realização da consulta?

Em outras palavras:

quem pode dizer, dentro do procedimento legal hoje estabelecido:

“Esta questão deve ser submetida diretamente à decisão do povo brasileiro.”

É aqui que precisamos procurar a resposta.

7. O teste da grande mobilização

Façamos então um teste.

Imagine que uma grande mobilização nacional consiga 5 milhões de cidadãs e cidadãos em torno de uma determinada questão.

Imagine que todas as assinaturas sejam verdadeiras.

Imagine que todos os requisitos objetivos que a lei pudesse legitimamente exigir sejam cumpridos.

Imagine que não exista qualquer dúvida sobre a autenticidade da manifestação popular.

Agora pergunte:

Existe na legislação um mecanismo pelo qual essa significativa parcela da sociedade possa, por iniciativa própria, provocar uma consulta popular nacional?

Não estamos perguntando se os cidadãos podem votar.

Sabemos que podem.

Não estamos perguntando se podem eleger representantes.

Sabemos que podem.

Não estamos perguntando se a Constituição prevê plebiscitos e referendos.

Sabemos que prevê.

Estamos fazendo uma pergunta muito mais específica:

podem os próprios cidadãos, reunidos em número suficiente e obedecendo a requisitos previamente definidos, provocar a realização de uma consulta nacional?

É uma pergunta simples.

Mas ela nos leva diretamente ao problema.

8. A peça que falta

Quando examinamos o sistema por esse ângulo, algo começa a chamar atenção.

A Constituição reconhece a soberania popular.

A Constituição admite seu exercício direto.

A Constituição estabelece o plebiscito e o referendo como instrumentos desse exercício.

O Congresso Nacional recebe a incumbência de regulamentá-los.

A Lei nº 9.709/98 é criada para cumprir essa função.

Existem regras.

Existem instituições.

Existem procedimentos.

Mas, quando o cidadão pergunta:

“Como nós, cidadãos, podemos iniciar o processo para que uma consulta popular nacional seja realizada?”

surge um silêncio.

Não falta a previsão constitucional.

Não falta o instrumento.

Não falta a lei.

Falta o mecanismo que permita à sociedade acioná-lo.

É exatamente nesse ponto que aparece a lacuna legal referente a um direito constitucional.

9. O direito existe. O caminho, não.

Talvez seja útil simplificar ainda mais.

Podemos resumir o problema em quatro afirmações:

O direito existe.

A Constituição reconhece o exercício direto da soberania popular.

O instrumento existe.

A Constituição prevê plebiscito e referendo.

A regulamentação existe.

A Lei nº 9.709/98 foi criada para regulamentar esses instrumentos.

Mas o caminho para que a própria sociedade provoque uma consulta nacional ainda não foi estabelecido.

É essa última ausência que precisa ser compreendida.

Porque não estamos diante de uma simples falha administrativa.

Estamos diante de algo mais profundo:

um direito consagrado na Constituição cuja utilização livre e autônoma pela sociedade não encontra na legislação o mecanismo necessário para ser acionado.

10. Um buraco negro na regulamentação

É possível compreender melhor essa situação por meio de uma imagem.

Imagine que alguém construa uma estrada.

A estrada existe.

Ela está registrada nos mapas.

Existe uma placa indicando seu destino.

Mas, quando você chega ao ponto em que deveria entrar nela, descobre que não existe acesso.

A estrada existe.

Mas não há como entrar.

É mais ou menos isso que acontece aqui.

A Constituição estabeleceu o caminho da participação direta.

A lei deveria regulamentar a forma de utilizá-lo.

Mas, quando a sociedade procura o ponto de entrada para provocar uma consulta popular nacional, encontra um vazio.

Um buraco na regulamentação.

Ou, numa imagem ainda mais forte:

um buraco negro que absorve a possibilidade de exercício livre e autônomo de um direito constitucional.

Em outras palavras, o direito ao exercício da soberania popular é cintilante no texto constitucional.

A forma para exercício deste direito está na legislação.

Mas, entre um e outro, desaparece o caminho pelo qual a própria sociedade, através de um significativo contingente de cidadãs e cidadãos poderia acioná-lo.

11. Isso não é apenas uma questão técnica.

Talvez alguém possa dizer:

“Mas toda lei precisa estabelecer limites.”

É verdade.

Uma democracia precisa de regras.

Uma consulta popular não pode ser convocada de qualquer maneira, por qualquer pessoa, sobre qualquer assunto e sem qualquer controle.

Ninguém está propondo isso.

O que está sendo questionado é outra coisa.

É possível regulamentar um direito constitucional sem criar o procedimento necessário para que seu titular possa exercê-lo?

Ou, mais diretamente:

pode uma regulamentação deixar sem resposta justamente a pergunta sobre como o titular do direito poderá acioná-lo?

Se a resposta for sim, precisamos então aceitar uma consequência:

o direito existe constitucionalmente, mas sua utilização depende de algo que a própria legislação não oferece.

E, nesse caso, talvez o problema não esteja no direito.

Talvez esteja na regulamentação.

12. A porta e a passagem

É aqui que podemos retomar a imagem utilizada no capítulo anterior.

A Constituição construiu uma porta.

A lei deveria regulamentar a forma de passar por ela.

Mas uma porta que ninguém consegue abrir não é uma passagem apenas porque foi construída.

E é justamente essa passagem que precisa ser desobstruída.

Essa constatação nos leva a uma questão ainda mais importante.

Se o povo, fonte de todo poder, recebeu da Constituição o direito de exercer diretamente a sua soberania, quem pode impedir que esse exercício seja colocado em movimento?

A partir daqui, já não estamos apenas examinando uma deficiência da legislação.

Estamos começando a examinar uma questão de poder.

E é essa questão que precisaremos enfrentar nos próximos capítulos.

CAPÍTULO V

O FUNIL: DEZ ANOS PARA REGULAMENTAR A SOBERANIA POPULAR

1. Dez anos de espera

A Constituição de 1988 não deixou para o futuro a definição de que o povo poderia exercer diretamente a soberania.

Ela própria estabeleceu essa possibilidade.

No parágrafo único do art. 1º, afirmou que:

“Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.”

E, no art. 14, indicou os instrumentos desse exercício direto:

plebiscito, referendo e iniciativa popular.

Faltava regulamentar esses mecanismos.

A regulamentação, porém, não veio imediatamente.

Demorou dez anos.

1. Dez anos de tentativas

Durante esse período, diferentes parlamentares apresentaram propostas na Câmara e no Senado. Houve projetos, apensamentos, debates, substitutivos e emendas. O projeto que acabaria conduzindo à Lei nº 9.709/98 foi o PL nº 3.589/1993, originário do Senado, ao qual foram incorporadas diversas outras proposições.

Dez anos é muito tempo quando se trata da regulamentação de um mecanismo destinado a dar efetividade ao exercício direto da soberania popular, principal fundamento democrático da Constituição de 1988.

Mas o tempo, por si só, não seria o aspecto mais importante.

O que interessa é saber o que aconteceu durante esses dez anos.

Porque havia mais de uma maneira de regulamentar o art. 14 da Constituição.

Algumas propostas procuravam ampliar os instrumentos de participação direta da sociedade. Outras adotavam soluções mais restritivas.

Mas o que saiu desse funil não foi necessariamente aquilo que nele entrou.

Ao longo da tramitação, propostas e mecanismos de participação direta foram sendo modificados, substituídos ou simplesmente desaparecendo, até que se chegou ao texto que viria a se transformar na Lei nº 9.709/98.

E então acontece algo particularmente significativo.

Durante anos, diferentes propostas haviam percorrido lentamente o Congresso. As divergências existentes impediam que uma regulamentação do art. 14 fosse levada à votação.

Até que, em 3 de dezembro de 1998, líderes de diferentes correntes partidárias apresentaram conjuntamente requerimento de urgência para a matéria.

No dia seguinte, a urgência foi aprovada.

No dia 5 de dezembro, o substitutivo foi aprovado, juntamente com dez emendas de plenário.

Depois de quase dez anos de tramitação, a matéria que durante tanto tempo avançara lentamente foi resolvida em poucos dias.

E é justamente nesse ponto que surge uma pergunta que não podemos ignorar: por que tão rápido?

2. Havia mais de uma maneira de regulamentar a Constituição

Ao longo da tramitação, diferentes parlamentares apresentaram diferentes soluções para os mecanismos de participação popular.

Entre eles estavam Sigmaringa Seixas, Nelson Carneiro, Almino Affonso e José Genoíno.

Não precisamos acompanhar cada uma dessas propostas.

O importante é perceber que a regulamentação não foi um processo linear.

Havia diferentes ideias sobre o papel que deveriam desempenhar o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular.

O projeto de Nelson Carneiro, por exemplo, passou a reunir diversas proposições sobre o tema. Em 1996, o deputado Almino Affonso, relator da matéria, apresentou um substitutivo que passou a ser a referência para a tramitação posterior.

José Genoíno, por sua vez, apresentou voto em separado, com restrições ao substitutivo. O registro oficial da Câmara mostra expressamente essa divergência dentro da própria Comissão de Constituição e Justiça. (https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1138154&filename=Dossie-PL+3589%2F1993&utm_source=chatgpt.com)

Isso é importante.

Não porque devamos escolher, neste momento, quem estava certo.

Mas porque demonstra que o texto constitucional admitia diferentes formas de ser regulamentado.

E, portanto, o resultado final não era inevitável.

3. Duas concepções diante da mesma Constituição

É aqui que vale a pena olhar um pouco mais de perto para o debate entre Almino Affonso e José Genoíno.

Almino, como relator, apresentou o substitutivo que acabou conduzindo o processo legislativo.

Genoíno apresentou uma posição divergente.

O que nos interessa nessa comparação não é transformar o capítulo numa disputa entre parlamentares.

É perceber uma coisa muito mais simples:

o alcance da participação direta foi motivo de muita discussão.

Que papel deveria ter o cidadão?

Até onde deveria ir sua participação?

Como deveriam funcionar plebiscito e referendo?

Qual deveria ser o papel das instituições na convocação das consultas?

E qual deveria ser o espaço reservado à iniciativa direta da sociedade?

Essas não eram questões secundárias.

Eram justamente as questões que determinariam quanto da promessa constitucional chegaria efetivamente ao cidadão.

Por isso, a comparação entre as posições de Genoíno e Almino merece ser preservada.

Não para que o leitor escolha um lado.

Mas para evidenciar que havia escolhas possíveis.

4. O que havia dentro do funil?

Imagine agora um funil.

De um lado, a Constituição:

“Todo o poder emana do povo.”

Depois, entram no funil quase dez anos de propostas.

Projetos.

Debates.

Emendas.

Substitutivos.

Diferentes parlamentares.

Diferentes partidos.

Diferentes concepções sobre a democracia direta.

E, finalmente, tudo isso precisa sair do outro lado transformado em uma lei.

Mas há uma pergunta inevitável:

O que entrou no funil é exatamente aquilo que saiu dele?

Não necessariamente.

E é justamente por isso que precisamos observar o percurso.

Porque uma alteração legislativa pode fazer muito mais do que organizar procedimentos.

Pode ampliar.

Pode restringir.

Pode facilitar.

Pode dificultar.

Pode criar uma passagem.

E pode deixar uma porta sem passagem.

5. Dez anos depois, três dias

Depois de quase dez anos de tramitação, ocorreu uma mudança impressionante no ritmo do processo.

Em 3 de dezembro de 1997, líderes de diferentes correntes partidárias apresentaram conjuntamente requerimento de urgência para a matéria.

Entre os signatários estavam os líderes do Bloco PT/PDT/PCdoB, do PV, do PSDB, do PSB e do Governo, além de parlamentares que apoiaram o requerimento.    (https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=214131&utm_source=chatgpt.com)

No dia seguinte, 4 de dezembro, a urgência foi aprovada.

No dia 5 de dezembro, o projeto foi levado ao Plenário.

Houve discussão.

Foram apresentadas dez emendas de plenário.

Almino Affonso apresentou parecer sobre as emendas.

O substitutivo foi aprovado.

As dez emendas foram aprovadas.

O projeto original e os projetos apensados foram considerados prejudicados.

E a redação final foi aprovada no mesmo dia.

Três dias.

Depois de quase dez anos de tramitação.

Não há nada de irregular, por si só, em um projeto ser votado rapidamente quando existe acordo político suficiente para sua aprovação.

Mas o fato merece ser registrado.

E provoca uma pergunta legítima:

Por que aquilo que levou quase dez anos para amadurecer pôde ser decidido em apenas três dias?

6. Um acordo entre lideranças

Os documentos oficiais permitem afirmar algo objetivo:

naquele momento houve convergência entre lideranças de diferentes correntes partidárias para acelerar a votação da matéria.

Não sabemos, apenas pelos registros formais, tudo aquilo que foi discutido nos bastidores.

Não sabemos quais foram os termos das negociações.

Não sabemos se houve compromissos políticos além daqueles que aparecem nos documentos legislativos.

E não precisamos inventá-los.

O que sabemos é suficiente.

Durante anos, diferentes propostas haviam percorrido lentamente o Congresso.

Em dezembro de 1997, diferentes lideranças convergiram para colocar a matéria em votação.

A urgência foi aprovada.

E, três dias depois, a Câmara concluiu sua parte do processo.

A matéria seguiu para o Senado e, em 1998, transformou-se na Lei nº 9.709.

O longo processo havia chegado ao fim.

7. Mas o que saiu desse funil?

Agora podemos voltar à nossa metáfora.

Durante quase dez anos, diferentes propostas entraram no funil da regulamentação.

Algumas ideias foram incorporadas.

Outras foram modificadas.

Outras desapareceram.

E, no final, saiu uma lei.

A Lei nº 9.709/98.

Ela regulamentou os incisos I, II e III do art. 14 da Constituição e disciplinou plebiscito, referendo e iniciativa popular.      

Mas uma pergunta permanece.

E talvez seja a pergunta mais importante de todo este capítulo:

Quanto da participação direta que a Constituição prometeu ao povo chegou efetivamente ao cidadão?

Para responder, não basta olhar para o título da lei.

Também não basta saber que ela regulamentou o art. 14.

Precisamos abrir a lei.

E lê-la do ponto de vista de quem deveria utilizá-la.

8. O cidadão diante da lei

A partir deste ponto, nossa pergunta muda.

Até aqui, perguntamos:

Como essa regulamentação foi construída?

Agora perguntaremos:

O que essa regulamentação permite ao cidadão fazer?

E não apenas isso.

Precisaremos perguntar:

O que a lei não permite ao cidadão fazer?

E essa segunda pergunta pode ser ainda mais importante.

Porque uma regulamentação pode estabelecer procedimentos necessários ao exercício de um direito.

Mas pode também, conscientemente ou não, deixar de criar um procedimento indispensável.

E, quando isso acontece, surge uma questão que não pode ser resolvida apenas pela leitura superficial do texto:

Estamos diante de uma regulamentação ou diante de uma lacuna?

É essa investigação que começa agora.

9. A porta

A Constituição construiu uma porta.

A lei deveria regulamentar a forma de passar por ela.

Mas uma porta que ninguém consegue abrir não é uma passagem apenas porque foi posta ali.     

Neste caso, para se tornar uma passagem, é preciso encontrar as chaves capazes de abrir esta porta.

CAPÍTULO VI

A LEI 9.709/98: A REGULAMENTAÇÃO QUE NÃO COMPLETOU O CAMINHO

1. Finalmente, a regulamentação

Depois de dez anos de discussões, projetos, emendas e substitutivos, finalmente veio a regulamentação do art. 14 da Constituição.

A Lei nº 9.709/98 deveria cumprir uma tarefa fundamental: transformar em realidade os instrumentos pelos quais a soberania popular poderia ser exercida diretamente.

A Constituição havia construído a porta.

Agora, finalmente, chegava a lei que deveria permitir que o povo passasse por ela.

Mas a lei não abriu a porta.

E é preciso entender exatamente por quê.

2. O que a Lei 9.709 regulamentou?

A lei tratou do plebiscito.

Tratou do referendo.

Tratou da iniciativa popular de leis.

Estabeleceu procedimentos, requisitos e competências.

Portanto, não se pode dizer que o Congresso simplesmente ignorou o art. 14.

A questão é mais delicada.

A lei regulamentou os instrumentos, mas regulamentou também — e sobretudo — quem poderia colocá-los em movimento.

E é aqui que começa a aparecer o problema.

3. Quem convoca?

O art. 14 da Constituição afirma que a soberania popular será exercida, nos termos da lei, mediante plebiscito, referendo e iniciativa popular.

A pergunta seguinte deveria ser simples:

Como o cidadão pode fazer uso desses instrumentos?

No caso da iniciativa popular de lei, a própria Constituição fornece uma resposta.

O cidadão pode apresentar projeto de lei, desde que atendidos os requisitos constitucionais.

Mas a situação é muito diferente quando falamos de plebiscito e referendo, instrumentos que permitem à própria sociedade tomar diretamente uma decisão sobre determinada questão.

Na iniciativa popular, o cidadão pode provocar o processo legislativo, mas a decisão continua nas mãos dos representantes eleitos. No plebiscito e no referendo, a decisão é do próprio titular da soberania.

A lei estabeleceu quem convoca essas consultas.

E, no âmbito nacional, a convocação ficou vinculada ao Congresso Nacional.

Aqui precisamos fazer uma distinção importante.

Não estamos discutindo se o Congresso possui, ou não competência para convocar plebiscitos e referendos.

Possui.

A questão é outra:

A Constituição deu ao Congresso a competência para convocar consultas populares… ou deu ao Congresso o poder de impedir que o próprio povo possa provocá-las?

São coisas diferentes.

4. A diferença entre convocar e impedir

Imagine que um grupo de cidadãos queira levar determinada questão de interesse nacional à consulta popular.

Eles estudam a Constituição.

Encontram o art. 14.

Descobrem que plebiscito e referendo são instrumentos constitucionais de exercício da soberania popular.

Procuram a lei que deveria explicar como utilizá-los.

E então surge a dificuldade.

Qual é o procedimento pelo qual esses cidadãos podem, por sua própria iniciativa, reunir apoio suficiente e provocar a realização de uma consulta nacional?

Onde está esse procedimento?

Qual é o número de assinaturas necessário?

Quem recebe essas assinaturas?

Quem verifica sua autenticidade?

Qual autoridade deve reconhecer que os requisitos foram cumpridos?

Qual é o prazo?

Qual é o caminho administrativo?

E, finalmente:

Quem é obrigado a dar andamento ao pedido quando os requisitos forem satisfeitos?

E se essas respostas não estiverem na lei, temos um problema.

Não necessariamente porque a Constituição tenha deixado de reconhecer o direito.

Mas porque a legislação que deveria regulamentá-lo não criou o caminho necessário para exercê-lo.

5. A pergunta que a lei não responde

É importante perceber a natureza dessa lacuna.

Não estamos procurando na Lei nº 9.709 uma frase dizendo:

“O povo não pode convocar consultas populares.”

Essa frase não existe.

E talvez seja justamente por isso que o problema possa ser despercebido por muita gente.

A questão está naquilo que a lei não criou.

A Constituição reconheceu instrumentos de exercício direto da soberania popular.

Mas a legislação regulamentadora não estabeleceu um mecanismo pelo qual a sociedade pudesse, autonomamente, iniciar o procedimento para uma consulta popular nacional.

É uma ausência.

E ausências, em Direito, também podem produzir efeitos.

6. O silêncio também pode criar uma barreira

Voltemos à nossa porta metafórica.

A Constituição colocou a porta.

A Lei nº 9.709/98 deveria estabelecer as regras para atravessá-la.

Mas imagine que a lei explique como funciona a porta, quem possui determinadas atribuições, quais são os procedimentos administrativos e quais são os requisitos para sua utilização — .mas não diga como o cidadão pode chegar até ela, abri-la e atravessá-la.

A porta continua existindo.

O direito continua escrito.

O instrumento continua previsto.

Mas o caminho não foi aberto.

É exatamente essa questão que precisamos investigar.

7. Não basta perguntar o que a lei diz

A partir daqui nossa leitura da Lei nº 9.709 precisa mudar.

Não devemos perguntar apenas:

“O que a lei diz?”

Precisamos perguntar:

“O que a lei permite que o cidadão faça?”

E, principalmente:

“O que a lei não permite que o cidadão faça?”

Essa última pergunta é decisiva.

Porque um sistema de participação popular não pode ser avaliado apenas pela existência formal dos instrumentos.

É preciso verificar se eles podem ser acionados por aqueles a quem a Constituição atribuiu a soberania.

8. O problema não é a existência de regras

Também é importante afastar desde logo uma possível confusão.

Defender a participação popular direta não significa defender uma democracia sem regras.

Muito pelo contrário.

Para que uma consulta nacional possa ocorrer com segurança, é necessário estabelecer regras.

É preciso definir requisitos.

É preciso conferir assinaturas.

É preciso estabelecer prazos.

É preciso verificar a constitucionalidade e a competência da matéria.

É preciso organizar a consulta.

Tudo isso é regulamentação.

O problema começa quando a regulamentação deixa de organizar o exercício de um direito e passa a determinar se esse direito poderá ou não ser colocado em movimento.

Essa é a fronteira que precisamos identificar.

9. A lacuna começa a aparecer

Se juntarmos as peças, temos:

A Constituição afirma que todo o poder emana do povo.

A Constituição reconhece que esse poder pode ser exercido diretamente.

O art. 14 estabelece plebiscito, referendo e iniciativa popular como instrumentos desse exercício.

O Congresso recebeu a incumbência de regulamentar esses instrumentos.

Dez anos depois, produziu a Lei nº 9.709/98.

Mas a lei não estabeleceu um mecanismo pelo qual uma mobilização popular nacional possa, preenchidos determinados requisitos, obrigar o sistema institucional a colocar uma consulta popular em movimento.

Então a pergunta deixa de ser apenas jurídica.

Passa a ser lógica:

Se a Constituição parte do princípio de que o povo é o titular do poder soberano — o poder original — e estabelece as formas através das quais esse poder deve ser exercido, como pode esse exercício depender exclusivamente de uma decisão daqueles que receberam do povo um poder que é, por definição, um poder derivado?

É aqui que a nossa metáfora da porta pode revelar, de maneira simples, o problema que estamos procurando.

O Brasil é a casa.

A Constituição são as regras da casa.

Os donos dessa casa são os brasileiros e as brasileiras.

A própria Constituição afirma que o povo é o soberano nessa casa.

Mas os representantes eleitos ainda não entregaram as chaves aos donos da casa.

E é exatamente isso que precisamos compreender: como pode o soberano ser o dono da casa e, ao mesmo tempo, depender daqueles que escolheu para administrá-la para ter acesso às próprias ferramentas pelas quais a Constituição lhe permite exercer sua soberania?

Essa imagem resume, de forma simples, uma questão que é profundamente constitucional: se o poder pertence ao povo, até que ponto aqueles que exercem um poder derivado podem controlar o acesso do próprio povo aos instrumentos destinados ao exercício direto de sua soberania?

10. A lacuna não está na Constituição

Esse ponto merece especial atenção.

Não estamos dizendo que a Constituição de 1988 criou um mecanismo completo, pronto para ser utilizado sem qualquer regulamentação.

Ela não fez isso.

A Constituição determinou que esses instrumentos seriam exercidos “nos termos da lei”.

Portanto, havia legitimamente uma tarefa a ser cumprida pelo legislador.

O problema é saber até onde poderia ir essa regulamentação.

A Constituição entregou ao Congresso a tarefa de construir o caminho.

Mas não entregou a ele o poder de decidir se o povo poderia ou não percorrer esse caminho.

Essa distinção será fundamental para compreender a hipótese central deste livro:

Pode existir uma lei que regulamenta um direito constitucional e, ao mesmo tempo, deixa de criar as condições necessárias para que esse direito seja efetivamente exercido?

Se a resposta for sim, precisamos descobrir se é exatamente isso que aconteceu com a Lei nº 9.709/98.

11. O buraco negro

É nesse ponto que surge aquilo que, ao longo desta investigação, chamaremos de lacuna legal.

Não uma ausência qualquer.

Não uma simples imperfeição legislativa.

Mas uma ausência que produz uma consequência muito grave:

A impossibilidade prática de o titular da soberania iniciar o exercício direto de uma das prerrogativas que a própria Constituição lhe assegurou.

A lei existe.

O instrumento existe.

A Constituição existe.

Mas falta o mecanismo que ligue uma coisa à outra.

É esse espaço vazio que precisamos examinar.

E, para fazer isso, no próximo capítulo será necessário abandonar por alguns instantes a teoria e olhar para a realidade.

Porque existe uma maneira muito simples de testar se essa lacuna é apenas uma questão de interpretação:

É só tentar atravessar a porta.

CAPÍTULO VII

EXISTE UMA PORTA CONSTITUCIONAL QUE O POVO NÃO CONSEGUE ABRIR

1. Agora é preciso tentar abrir essa porta

Até aqui, seguimos o caminho das normas.

Vimos o que a Constituição estabeleceu e examinamos aquilo que a Lei nº 9.709/98 regulamentou — e, principalmente, aquilo que ela não regulamentou.

Mas ainda falta uma prova.

O que acontece quando alguém tenta, concretamente, utilizar esse mecanismo?

Essa talvez seja a maneira mais simples de verificar se estamos diante de uma verdadeira lacuna ou apenas de uma interpretação equivocada.

Afinal, se existe um direito, deve existir algum caminho para exercê-lo.

Então façamos uma coisa muito simples:

vamos procurar esse caminho.

2. Imagine uma mobilização nacional

Imagine que milhões de cidadãs e cidadãos de diferentes regiões do país entendam que determinada questão de interesse nacional deva ser submetida diretamente à aprovação, ou rejeição, da população.

Eles não querem pedir a um deputado que apresente um projeto.

Eles não querem convencer um senador a defender a proposta.

Não querem simplesmente fazer uma manifestação.

Querem utilizar um dos instrumentos que a Constituição garantiu para o exercício direto da soberania popular.

O que precisam fazer?

Onde devem começar?

A quem devem apresentar o pedido?

Quantas assinaturas são necessárias?

Quem verifica essas assinaturas?

Qual órgão recebe a manifestação popular?

Qual autoridade deve dar prosseguimento ao procedimento?

Existe um prazo para a análise?

E, depois de cumpridos os requisitos, quem estará juridicamente obrigado a colocar a consulta em movimento?

São perguntas simples.

Mas são perguntas para as quais a legislação não oferece respostas.

3. Não estamos procurando uma interpretação favorável ao cidadão

Aqui, é importante fazermos uma distinção.

Não estamos procurando uma interpretação favorável ao cidadão.

Também não estamos procurando uma maneira criativa de contornar a legislação.

Estamos procurando um procedimento.

Se ele existe, deveria ser possível encontrá-lo.

Deveria haver uma norma.

Um órgão competente.

Um procedimento.

Requisitos definidos.

Uma forma de apresentação.

Uma autoridade responsável pela verificação.

E, principalmente, uma consequência jurídica para o cumprimento desses requisitos.

Se tudo isso estiver previsto, o caminho existe.

Se não estiver, precisamos compreender por quê.

4. Pedir não é o mesmo que poder provocar

Aqui aparece uma diferença que pode parecer pequena, mas é fundamental.

Um cidadão pode pedir praticamente qualquer coisa ao Estado.

Pode enviar uma carta.

Pode fazer uma petição.

Pode organizar uma manifestação.

Pode promover uma campanha.

Pode procurar um parlamentar.

Pode tentar convencer um partido político.

Pode reunir milhares ou milhões de pessoas em torno de uma reivindicação.

Tudo isso faz parte da vida democrática.

Mas pedir não significa possuir um direito de provocar determinado ato estatal.

Uma mobilização popular pode pressionar o Congresso.

Mas pressionar o Congresso não é a mesma coisa que exercer diretamente uma prerrogativa constitucional.

É somente tentar convencer aqueles que exercem o poder representativo a agir.

Não é exercer diretamente o poder.

E essa diferença é essencial.

5. Então, o que significa exercer diretamente a soberania popular?

Quando a Constituição fala em exercício direto da soberania popular, ela não está simplesmente dizendo que o povo pode manifestar sua opinião.

A opinião popular pode ser manifestada de muitas maneiras.

O que caracteriza o exercício direto é outra coisa:

“A vontade popular deve possuir um caminho institucional próprio para produzir a consequência que a Constituição lhe atribuiu”.

É por isso que uma eleição não é simplesmente uma pesquisa de opinião.

O voto produz uma consequência jurídica.

O cidadão escolhe o representante que exercerá determinado mandato.

Da mesma maneira, uma consulta popular não deve ser confundida com uma manifestação política sem consequência institucional.

Se o povo é chamado a decidir diretamente uma questão, sua manifestação deve produzir o efeito jurídico correspondente.

Mas, antes disso, existe uma pergunta ainda mais básica:

“Como o povo chega até a consulta?”

6. Há uma enorme diferença entre pedir e iniciar

Podemos visualizar melhor o problema com um exemplo.

Imagine que um cidadão, uma cidadã ou um grupo de brasileiros entenda que determinada questão deve ser submetida a referendo.

Eles se organizam.

Criam uma campanha nacional.

Recolhem milhões de manifestações de apoio.

E assim conseguem ampla adesão social.

Mas, ao procurar o ordenamento jurídico, descobrem que não existe um procedimento que lhes permita apresentar essa vontade como uma iniciativa popular destinada a desencadear o plebiscito ou referendo, conforme o caso.

O que poderão fazer?

Poderão pedir ao Congresso que convoque a consulta.

Mas isso é diferente.

Porque, nesse caso, a decisão de colocar o mecanismo em movimento continua pertencendo ao Congresso.

A sociedade pode querer.

Pode mobilizar-se.

Pode pressionar.

Pode convencer.

Mas não pode, por meio de um procedimento jurídico próprio, transformar sua vontade em uma iniciativa que obrigue o sistema institucional a prosseguir para uma consulta à sociedade.

Essa é a diferença entre participar da política e exercer diretamente uma prerrogativa da soberania popular.

7. Uma porta que só abre por dentro

Talvez a metáfora da nossa porta possa ajudar a compreender melhor.

Imagine que você more em um condomínio administrado por um síndico.

Há uma porta na entrada da sua casa.

Ela existe.

Foi prevista no projeto.

É visível.

Todos sabem que é por ali que se pode entrar.

Mas a convenção do condomínio, aprovada pela maioria, decidiu que somente o síndico terá a chave e poderá decidir se a porta será aberta.

Você pode pedir.

Pode insistir.

Pode fazer uma campanha.

Pode até reunir todos os moradores.

Mas, enquanto a chave continuar exclusivamente nas mãos do síndico, você não poderá abrir a porta quando desejar.

Nesse caso, existe uma passagem?

**Fisicamente, sim.

Na prática, não.**

E é exatamente essa diferença que precisamos investigar no sistema de participação popular consagrado na Constituição brasileira.

8. A questão deixa de ser apenas jurídica

Até este ponto, ainda poderíamos tratar o problema como uma discussão de interpretação constitucional.

Poderíamos perguntar:

A Constituição permite?

A lei regulamentou?

A competência é de quem?

Mas existe uma maneira muito mais objetiva de enfrentar a questão:

“Tentar fazer”

Se uma mobilização popular nacional quiser iniciar o procedimento para uma consulta popular, basta seguir as regras existentes.

Se as regras existirem, o caminho deverá aparecer.

Se não aparecer, teremos encontrado algo mais concreto do que uma simples divergência interpretativa.

Teremos encontrado uma dificuldade estrutural do próprio sistema.

9. A experiência é o verdadeiro teste

É por isso que, a partir deste ponto, precisamos abandonar por alguns instantes as hipóteses e olhar para os fatos.

Houve tentativas de encontrar um caminho.

Houve quem procurasse os órgãos responsáveis.

Houve quem buscasse mecanismos capazes de transformar a vontade popular em um procedimento institucional.

E as respostas encontradas são reveladoras.

Porque uma coisa é afirmar que determinada possibilidade existe.

Outra é tentar utilizá-la.

É quando alguém tenta abrir a porta que descobrimos se ela realmente abre.

10. O que acontece quando o cidadão procura o Estado?

Essa pergunta nos conduz à próxima etapa da nossa investigação.

Quando um cidadão procura o Estado para exercer diretamente uma prerrogativa constitucional, espera-se que encontre um caminho institucional.

Não necessariamente um caminho simples.

Não necessariamente um caminho rápido.

Não necessariamente um caminho livre de requisitos.

Mas um caminho.

Um conjunto de regras que permita saber:

“O que fazer;

onde fazer;

como fazer;

quem deve analisar;

e, sobretudo,

o que acontece depois que os requisitos são cumpridos”.

Se essas respostas não existem, a questão muda de natureza.

Já não estamos diante apenas de uma dificuldade burocrática.

Estamos diante da possibilidade de que o sistema tenha reconhecido o direito, mas não tenha construído o mecanismo necessário para seu exercício.

11. A pergunta que nos leva adiante

Foi exatamente essa necessidade de encontrar uma resposta concreta que levou à procura de caminhos institucionais.

A partir daqui nossa investigação deixa de perguntar apenas o que a lei deveria permitir.

Passa a perguntar:

O que aconteceu quando alguém tentou descobrir se a lei permitia?

Essa pergunta nos levará a uma sequência de iniciativas concretas.

Tentativas de encontrar mecanismos administrativos.

Tentativas de utilizar os instrumentos disponíveis.

Tentativas de obter uma resposta das instituições responsáveis.

E, diante das dificuldades encontradas, tentativas de levar a questão ao Poder Judiciário.

Porque, neste caso, a experiência concreta ajuda a revelar aquilo que a leitura abstrata da lei pode esconder.

12. A porta precisa ser testada

Chegamos, portanto, a um ponto decisivo.

A Constituição construiu uma porta.

A lei deveria regulamentar a forma de passar por ela.

Já examinamos a porta.

Já examinamos as regras.

Agora precisamos saber se ela abre.

Porque uma porta que ninguém consegue abrir não é uma passagem apenas porque foi posta ali.

Neste caso, para se tornar uma passagem, é preciso encontrar as chaves capazes de abrir esta porta.

E foi justamente a procura por essas chaves que deu início a uma nova etapa desta história.

CAPÍTULO VIII

SANTO ANDRÉ: QUANDO O POVO TENTOU ABRIR A PORTA

1. Uma experiência diferente

A história que estamos contando não começou apenas com uma discussão teórica sobre a Constituição.

Em determinado momento, um grupo de pessoas e organizações em uma cidade brasileira decidiu experimentar, concretamente, aquilo que a Constituição de 1988 havia prometido em matéria de participação popular.

Essa cidade foi Santo André, no Estado de São Paulo.

Ali, por meio de uma mobilização social organizada, a sociedade conseguiu levar a Câmara Municipal a aprovar uma emenda à própria Lei Orgânica, estabelecendo mecanismos específicos para a realização de plebiscitos e referendos na cidade.

E havia algo particularmente importante nessa experiência:

a iniciativa poderia partir do próprio povo.

A legislação municipal não se limitou a reconhecer a possibilidade abstrata de uma consulta.

Procurou estabelecer um caminho para que ela pudesse acontecer.

Era uma tentativa concreta de transformar a participação popular em um mecanismo institucional.

E, talvez mais importante ainda, de colocar nas mãos da própria sociedade uma das chaves dessa participação.

2. A Emenda nº 47

Em 19 de outubro de 2007, a Lei Orgânica de Santo André recebeu a Emenda nº 47, que acrescentou uma seção específica sobre plebiscito, referendo e iniciativa popular. A nova disciplina estabeleceu, entre outras coisas, que plebiscito e referendo poderiam tratar de matérias de relevância legislativa ou administrativa da cidade e de bairros. Studocu

Mas o ponto que mais nos interessa estava no § 2º do art. 49-A:

“A iniciativa para realização de plebiscitos e referendos compete ao próprio povo, ou a um terço dos membros da Câmara Municipal…”

A afirmação era clara.

O povo não aparecia apenas como destinatário da consulta.

A ele também era reconhecida a possibilidade de tomar a iniciativa do processo.

E isso mudava completamente a relação entre o cidadão e o Poder Público municipal.

A sociedade não precisaria esperar que os vereadores decidissem, espontaneamente, consultar a população.

O próprio povo poderia provocar a realização da consulta, desde que cumprisse os requisitos estabelecidos pela Lei Orgânica.

3. Agora, a chave estava acessível

A Lei Orgânica foi além.

Previu requisitos para a iniciativa popular e estabeleceu que, quando a iniciativa partisse de cidadãos que representassem o percentual exigido do eleitorado, cumpridas as demais exigências estabelecidas, a Mesa Diretora deve autorizar a realização do plebiscito ou referendo.

Também determinou que, aprovada a realização da consulta, o Presidente da Câmara dará ciência à Justiça Eleitoral.

E então aparece uma disposição especialmente importante:

“…caberá à Justiça Eleitoral definir os procedimentos a serem adotados para a sua realização.”

Aqui encontramos algo que faltava no plano nacional.

Há uma iniciativa popular.

Há requisitos.

Há uma autoridade legislativa responsável.

Há uma decisão institucional autorizando a consulta.

Há comunicação oficial à Justiça Eleitoral.

E Há uma previsão expressa sobre a participação da Justiça Eleitoral na realização da consulta. Scribd

Em outras palavras:

Santo André construiu uma porta.

4. O povo não seria apenas consultado

Essa experiência contém uma diferença conceitual importante.

Uma coisa é o Poder Legislativo decidir consultar a população.

Outra é a própria sociedade possuir, dentro do ordenamento jurídico, a possibilidade de tomar a iniciativa da consulta e definir aquilo que pretende submeter à manifestação popular.

Na primeira hipótese, a população é chamada a participar.

Na segunda, é a própria população que decide o que quer submeter à consulta e coloca em movimento o processo destinado a ouvi-la.

Essa diferença será importante para tudo o que veremos daqui para frente.

Porque a questão central deste livro não é simplesmente saber se o povo pode votar em um plebiscito ou referendo.

Isso ninguém contesta.

A questão é anterior:

Pode o próprio povo colocar em movimento o mecanismo que permitirá que ele seja consultado?

Santo André ofereceu uma resposta afirmativa dentro de seu âmbito municipal.

Mas seria justamente a tentativa de colocar essa experiência em prática que revelaria a resistência do sistema à efetivação dessa possibilidade.

5. Quando a norma encontra a realidade

A existência de uma regra, entretanto, não garante que sua aplicação será simples.

Era necessário transformar o texto da Lei Orgânica em uma consulta efetivamente realizada.

Isso significava definir procedimentos.

Estabelecer uma data.

Organizar a votação.

Garantir a participação dos eleitores.

E, sobretudo, contar com a participação da Justiça Eleitoral.

A própria Lei Orgânica havia previsto essa participação.

Foi então que aquele grupo de pessoas e associações decidiu colocar o mecanismo à prova.

A proposta era levar a plebiscito a criação de um Conselho Distrital de Cidadãos, destinado a funcionar como meio organizado de comunicação entre a população e os poderes constituídos e, também, como espaço de formação de novas lideranças nos bairros.

Não se tratava, portanto, de uma experiência abstrata.

Havia uma proposta concreta.

Havia uma demanda social.

E havia uma norma que permitia que a própria população a submetesse a plebiscito.

Foi realizada uma campanha junto aos cidadãos e cidadãs de Santo André, que resultou em um abaixo-assinado com a quantidade de adesões exigida pela própria Lei Orgânica.

O projeto e o abaixo-assinado foram encaminhados à Mesa Diretora da Câmara Municipal.

A Câmara, na forma prevista pela Lei Orgânica, autorizou a realização do plebiscito.

E, ato contínuo, comunicou a Justiça Eleitoral do Estado de São Paulo para que fossem adotadas as providências necessárias à organização e realização da consulta.

Até aquele momento, tudo parecia funcionar exatamente como a norma havia previsto.

Mas então surgiu uma pergunta:

A Justiça Eleitoral estava obrigada a organizar e realizar a consulta?

Foi nesse momento que a experiência de Santo André deixou de ser apenas uma experiência municipal.

Ela passou a tocar diretamente na questão constitucional que estamos investigando.

6. A primeira barreira institucional

A questão chegou ao Tribunal Regional Eleitoral de São Paulo — TRE-SP.

E o que estava em discussão não era simplesmente uma questão administrativa.

A pergunta era muito mais profunda:

Qual instituição tem a responsabilidade de transformar uma decisão regularmente tomada para a realização de uma consulta popular em uma consulta efetivamente realizada?

A Câmara Municipal havia criado o mecanismo.

A sociedade havia utilizado o mecanismo.

Os requisitos haviam sido cumpridos.

A Câmara havia autorizado a realização do plebiscito.

Mas a realização material da consulta dependia de uma estrutura eleitoral capaz de organizar a votação.

E essa estrutura já existia.

Era a Justiça Eleitoral.

O TRE-SP, entretanto, não reconheceu como sua a obrigação de realizar aquela consulta.

A experiência que parecia ter encontrado um caminho dentro da Lei Orgânica acabava de encontrar sua primeira barreira institucional.

7. A questão chega ao Tribunal Superior Eleitoral

A decisão do TRE-SP foi levada ao Tribunal Superior Eleitoral — TSE.

O processo passou à relatoria do Ministro Joaquim Barbosa.

E aqui a história ganha um elemento que não pode ser ignorado: o tempo.

A Lei Orgânica de Santo André estabelecia prazo para que o plebiscito fosse realizado após a sua aprovação pelo Poder Legislativo municipal.

Esse prazo era de seis meses.

Enquanto a controvérsia permanecia submetida ao Tribunal Superior Eleitoral, esse prazo continuava correndo.

O mérito da questão — saber se a Justiça Eleitoral tinha ou não o dever de organizar e realizar a consulta — não chegou a ser enfrentado pelo Tribunal antes que o prazo se esgotasse.

Vencido o prazo, o Ministro Joaquim Barbosa declarou a perda do direito à realização daquela consulta e determinou o arquivamento do processo.

O processo na Justiça Eleitoral terminou.

Mas a pergunta fundamental continuava sem resposta:

A Justiça Eleitoral tinha ou não o dever de organizar e realizar o plebiscito regularmente autorizado pela Câmara Municipal?

A questão havia encontrado um obstáculo processual.

Mas não havia encontrado uma resposta definitiva para o problema institucional.

8. Quando o tempo resolve o processo, mas não resolve a questão

Há uma diferença importante entre resolver um processo e resolver a questão que o originou.

No caso de Santo André, o transcurso do prazo de seis meses tornou impossível a realização daquela consulta específica nos termos originalmente previstos.

Mas o problema que havia levado a sociedade aos tribunais permanecia intacto.

Quem deveria organizar e realizar uma consulta popular regularmente autorizada?

A Justiça Eleitoral?

O Poder Legislativo?

Outra instituição?

E, sobretudo:

Se ninguém assumisse essa responsabilidade, de que valeria o mecanismo criado pela própria Lei Orgânica?

A experiência revelava uma situação paradoxal.

A sociedade havia conseguido construir uma norma.

Havia cumprido os requisitos.

Havia conseguido a autorização da Câmara.

Mas, quando chegou o momento de transformar essa autorização em uma votação efetiva, surgiu uma controvérsia sobre quem deveria abrir aquela porta.

9. Uma nova tentativa: levar a questão ao Supremo

A experiência de Santo André não terminou com o arquivamento do processo no TSE.

Se a questão não havia sido resolvida pela Justiça Eleitoral, seria necessário procurar uma instância capaz de examiná-la sob uma perspectiva constitucional mais ampla.

Foi então apresentada ao Supremo Tribunal Federal a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 196 — ADPF 196.

A ação foi proposta em face das decisões da Justiça Eleitoral e buscava que o Supremo reconhecesse ser responsabilidade da Justiça Eleitoral a coordenação e a realização de plebiscitos e referendos estaduais e municipais regularmente autorizados pelos respectivos Poderes Legislativos.

A questão de Santo André, portanto, havia ultrapassado definitivamente os limites de uma controvérsia municipal.

Agora estava diante do Supremo Tribunal Federal.

E a pergunta era essencialmente a mesma:

Quando o povo exerce uma iniciativa popular reconhecida pelo ordenamento jurídico e o Poder Legislativo autoriza a consulta, quem deve garantir que ela aconteça?

10. A questão chegou ao Supremo Tribunal Federal

A ADPF 196 colocou diante do Supremo uma questão que ia muito além da organização de uma única consulta municipal.

Tratava-se de saber se os instrumentos de democracia direta reconhecidos pelo ordenamento jurídico poderiam efetivamente funcionar quando acionados pela própria sociedade.

A argumentação sustentava, em síntese, que a Justiça Eleitoral possuía a estrutura institucional necessária para organizar consultas populares e que, uma vez regularmente autorizadas pelos Poderes Legislativos, não poderia simplesmente afastar-se de sua realização.

O caso, portanto, colocava frente a frente duas concepções.

De um lado, a existência formal do mecanismo de participação popular.

De outro, a necessidade de uma instituição assumir a responsabilidade por transformá-lo em realidade.

Assim, essa questão chegou ao Supremo.

Mas o Supremo não chegou a enfrentá-la em seu mérito.

11. O Supremo não disse que a tese estava errada

Esse ponto merece ser tratado com especial cuidado.

A ADPF 196 não terminou com uma decisão do Supremo dizendo que a tese defendida estava errada.

O Ministro Dias Toffoli, relator da ação, não conheceu da arguição por razões processuais relacionadas à própria utilização da ADPF e às circunstâncias específicas do caso.

Em decisão que demorou mais de uma década para ser tomada, em maio de 2018, a ação foi encerrada sem que o Supremo estabelecesse, no mérito, uma regra geral dizendo se caberia ou não à Justiça Eleitoral organizar e realizar consultas populares dessa natureza.

Essa distinção é fundamental.

Não conhecer de uma ação não é o mesmo que julgar improcedente a tese nela defendida.

O Supremo não disse:

“A Justiça Eleitoral não tem essa obrigação.”

A questão de mérito simplesmente não recebeu uma resposta definitiva naquela ação.

E isso nos leva a uma consequência que não podemos ignorar.

12. Como uma questão dessas poderia adquirir dimensão nacional?

A decisão do Ministro Dias Toffoli produziu uma consequência que merece nossa atenção.

A controvérsia de Santo André foi considerada insuficiente, em suas circunstâncias específicas, para justificar uma decisão de alcance geral.

Mas então surge uma pergunta inevitável:

Como uma questão dessa natureza poderia adquirir dimensão nacional se o próprio sistema não oferece um caminho claro para que experiências como a de Santo André se repitam?

É uma questão incômoda.

Mas é precisamente por isso que precisa ser feita.

Se uma experiência de democracia direta permanece isolada porque existem obstáculos institucionais à sua realização, a própria ausência de novos casos pode ser consequência da barreira que estamos tentando compreender.

O problema, nesse caso, não desaparece porque existem poucos exemplos.

Talvez existam poucos exemplos justamente porque o caminho é difícil ou, mesmo, quase impossível, de ser percorrido.

13. O que Santo André realmente demonstrou

A experiência de Santo André não resolveu definitivamente o problema.

Mas demonstrou algo muito importante.

Demonstrou que era possível construir, no âmbito municipal, uma estrutura normativa na qual o próprio povo pudesse tomar a iniciativa de uma consulta popular.

A Emenda nº 47 não se limitou a proclamar que plebiscitos e referendos poderiam existir.

Ela estabeleceu quem poderia tomar a iniciativa, quais requisitos deveriam ser observados, como a Câmara deveria proceder e como a Justiça Eleitoral deveria ser comunicada.

Em outras palavras:

Santo André tentou construir o caminho inteiro.

Mas a experiência também demonstrou outra coisa.

Não basta uma norma dizer que determinado instrumento existe.

É preciso que as instituições saibam quem deve colocá-lo em funcionamento.

É preciso que exista um procedimento.

É preciso que exista uma autoridade responsável.

E, quando os requisitos são cumpridos, é preciso que exista uma consequência institucional efetiva.

14. Santo André e a questão nacional

Talvez alguém possa perguntar:

Mas Santo André não é apenas um município?

Sim.

E justamente por isso o caso é tão interessante.

Porque ele permite observar, em escala reduzida, o funcionamento de uma ideia que a Constituição consagrou em escala nacional.

A pergunta não é apenas se uma cidade pode realizar uma consulta.

A pergunta é:

Se o povo é reconhecido como titular da soberania e se a participação direta é uma forma constitucional de exercício desse poder, que estrutura deve existir para transformar essa vontade em decisão popular efetiva?

Santo André tentou construir essa estrutura.

No plano nacional, como vimos nos capítulos anteriores, a Lei nº 9.709/98 não construiu um caminho equivalente para que a própria sociedade pudesse iniciar uma consulta nacional.

A diferença começa a se tornar cada vez mais difícil de ignorar.

No município, foi possível estabelecer uma porta pela qual o próprio povo poderia tentar passar.

No âmbito nacional, encontramos a porta constitucional — mas ainda procuramos as chaves.

15. Quando o relator da causa passou a presidir a instituição questionada

Com a ADPF 196, que buscava efetivar a fórmula legal e constitucional encontrada por um ente federativo para permitir o livre exercício da soberania popular em seu território, ocorreu uma circunstância institucional, no mínimo incomum, que merece ser registrada.

A ADPF havia sido proposta em 2009 e questionava, como já vimos, a atuação da Justiça Eleitoral na realização de consultas populares.

A ação somente teria uma decisão em 2018.

Durante esse longo período de tramitação, ocorreu um fato particularmente significativo.

Seu relator, o Ministro Dias Toffoli, foi eleito Presidente do Tribunal Superior Eleitoral e exerceu a Presidência da Corte entre maio de 2014 e maio de 2016.

Assim, durante dois anos, o relator, no Supremo Tribunal Federal, da ação que discutia a responsabilidade da Justiça Eleitoral pela realização de consultas populares passou também a presidir a própria Justiça Eleitoral.

É importante registrar o fato com precisão.

Não estamos afirmando que essa circunstância, por si só, produzisse impedimento jurídico.

Tampouco estamos afirmando que o Ministro estivesse juridicamente impedido de continuar como relator.

Estamos registrando um fato institucional.

De um lado, no Supremo Tribunal Federal, Dias Toffoli era o relator da ação que questionava a atuação da Justiça Eleitoral.

De outro, no Tribunal Superior Eleitoral, era o Presidente da instituição cuja atuação estava sendo questionada.

A coincidência não terminou aí.

A Presidência do TSE terminou em maio de 2016.
Mas a decisão monocrática na ADPF 196 somente seria proferida dois anos depois, em 30 de maio de 2018.

Portanto, a decisão não foi proferida durante a Presidência de Dias Toffoli no TSE.

Mas, durante dois anos de tramitação da ADPF 196, o processo permaneceu sob a relatoria de um Ministro que, simultaneamente, exercia a Presidência da instituição diretamente envolvida na controvérsia.

É um fato que faz parte da história dessa ação e que nos leva, mais uma vez, a uma pergunta incômoda:

Será que as instituições da República sempre poderão encontrar um “jeitinho” para impedirt o livre exercício da soberania popular no País?

16. A primeira porta que tentamos abrir

Santo André foi, portanto, uma primeira experiência concreta.

Ali encontramos uma porta.

Encontramos regras.

Encontramos uma possibilidade de iniciativa popular.

Encontramos uma Câmara Municipal disposta a aplicar o mecanismo.

Encontramos a participação da Justiça Eleitoral prevista na própria norma.

E encontramos, finalmente, a dificuldade de fazer todas essas peças funcionarem conjuntamente.

A experiência não respondeu definitivamente à nossa pergunta.

Mas nos ensinou algo importante:

Não basta construir a porta.

É preciso que as instituições, que possuem a chave, sejam obrigadas, por força de Lei, a abri-la sempre que regularmente provocadas a abri-la.

E a procura por essa chave em Santo André nos levou a uma pergunta ainda mais fundamental.

O que fazer quando a Constituição reconhece um direito, mas falta a norma necessária para torná-lo exercitável?

Essa pergunta nos levará, no próximo capítulo, a uma tentativa diferente.

Uma tentativa que não procurou simplesmente saber quem deveria realizar uma consulta popular.

Procurou enfrentar diretamente o problema da ausência de uma regulamentação necessária ao exercício de um direito constitucional.

Foi o caminho do Mandado de Injunção.

CAPÍTULO IX

O MANDADO DE INJUNÇÃO: QUANDO A CONSTITUIÇÃO TEM A CHAVE

1. Uma chave prevista pela própria Constituição

Até aqui, procuramos a chave na legislação.

Descobrimos que a Constituição reconheceu ao povo o exercício direto da soberania, mas que a regulamentação produzida pelo Congresso não construiu um caminho para que a sociedade pudesse, por iniciativa própria, colocar em movimento uma consulta popular nacional.

A porta estava ali.

O problema continuava sendo a chave.

Mas havia uma chave que ainda não havíamos experimentado.

A própria Constituição havia previsto um instrumento destinado a enfrentar situações em que a falta de uma norma regulamentadora tornasse inviável o exercício de direitos, liberdades e prerrogativas constitucionais.

Era o Mandado de Injunção.

O art. 5º, inciso LXXI, da Constituição estabelece:

“conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.”

A palavra soberania aparece expressamente no dispositivo.

Não por acaso.

O constituinte sabia que poderiam existir situações em que uma prerrogativa constitucional não pudesse ser exercida porque o legislador não havia produzido a regulamentação necessária.

E criou um instrumento para essas situações.

A pergunta, então, parecia inevitável:

Seria o Mandado de Injunção a chave capaz de abrir a porta que a Lei nº 9.709/98 havia deixado fechada?

Foi preciso tentar para descobrir.

Perfeito. A partir de “Foi preciso tentar.”, eu seguiria sem repetir a explicação do instituto. Agora o capítulo deve virar narrativa: o que foi tentado, o que foi pedido e o que o STF respondeu.

2. O Mandado de Injunção 756

Foi preciso tentar.

Em 2007, foi impetrado perante o Supremo Tribunal Federal o Mandado de Injunção nº 756, tendo como impetrante Fernando Di Lascio e como impetrado o Congresso Nacional.

A relatoria coube ao Ministro Celso de Mello.

O que se buscava era enfrentar justamente a ausência de um mecanismo que permitisse ao cidadão provocar a realização de uma consulta popular sem depender, previamente, da aprovação de seus representantes eleitos.

A questão colocada ao Supremo era, portanto, bastante concreta:

se a Constituição reconhece o exercício direto da soberania popular e prevê o plebiscito como um de seus instrumentos, o que pode fazer o cidadão quando não existe uma regulamentação que lhe permita iniciar esse procedimento?

Não se pretendia simplesmente criar, por decisão judicial, uma nova forma de participação política.

O que se pretendia era encontrar, dentro da própria Constituição, uma solução para uma situação que já havia sido criada pela ausência de regulamentação adequada.

Afinal, era exatamente para situações dessa natureza que o constituinte havia criado o Mandado de Injunção.

O processo colocou, portanto, duas questões diante do Supremo.

A primeira era saber se havia uma lacuna normativa capaz de inviabilizar o exercício de uma prerrogativa constitucional.

A segunda, ainda mais importante, era saber se essa lacuna poderia ser enfrentada por meio do Mandado de Injunção.

A resposta veio em 19 de novembro de 2013.

E ela não foi a que esperávamos.

3. A resposta do Supremo

O Ministro Celso de Mello não conheceu do Mandado de Injunção e determinou o arquivamento do processo.

A decisão não afirmou que o Mandado de Injunção fosse inadequado, em tese, para enfrentar uma omissão legislativa.

Ao contrário.

O próprio Relator explicou que esse instrumento constitucional tem justamente a função de viabilizar o exercício de direitos, liberdades e prerrogativas diretamente outorgados pela Constituição, quando a falta de regulamentação os torne inviáveis.

O problema, para o Relator, estava em outro lugar.

Segundo a decisão, para que o Mandado de Injunção pudesse ser utilizado seria necessário demonstrar que a própria Constituição havia imposto ao Estado o dever de produzir aquela legislação específica.

E, examinando o caso, o Ministro concluiu que essa obrigação constitucional específica não estava demonstrada.

A decisão foi bastante clara ao identificar o objeto da pretensão.

Tratava-se, segundo suas próprias palavras, do pretendido “direito de requerer ao TSE a realização de plebiscito, independentemente de prévia aprovação dos representantes eleitos”.

E foi justamente nesse ponto que o pedido encontrou sua barreira.

Para o Relator, não havia no texto constitucional uma determinação específica para que o Congresso legislasse criando esse direito de requerer diretamente ao Tribunal Superior Eleitoral a realização de um plebiscito.

Por isso, concluiu que não existia a chamada “lacuna técnica” necessária para o cabimento do Mandado de Injunção.

O processo foi, assim, encerrado sem que o Supremo determinasse ao Congresso a criação do mecanismo pretendido.

4. A chave estava na Constituição. Mas ela não abriu a porta.

Chegamos aqui a um ponto que merece ser examinado com cuidado.

O Supremo não negou a existência do Mandado de Injunção.

Não negou que sua finalidade seja enfrentar a ausência de regulamentação que inviabilize o exercício de uma prerrogativa constitucional.

E não negou que a Constituição reconheça a soberania popular.

O que o Supremo afirmou foi que, naquele caso, não estava demonstrada uma obrigação constitucional específica de legislar sobre o direito pretendido.

A chave estava, portanto, na Constituição.

Mas, para o Supremo, ela não servia para abrir aquela porta.

E isso nos coloca diante de uma questão que não podemos simplesmente deixar de lado.

Se o art. 14 determina que a soberania popular será exercida diretamente, por meio de plebiscito e referendo, “nos termos da lei”, não estaria justamente aí a determinação constitucional para que o legislador estabelecesse os meios necessários ao exercício desses instrumentos?

É uma pergunta legítima.

E ela nos conduz ao centro da nossa investigação.

Porque há uma diferença importante entre afirmar que a Constituição não criou, diretamente, todos os procedimentos necessários à realização de uma consulta popular e afirmar que ela não impôs ao legislador o dever de regulamentar adequadamente o exercício dessa soberania.

São coisas diferentes.

A Constituição não precisava entregar ao cidadão um formulário, indicar um número de assinaturas ou definir qual órgão receberia o pedido.

Isso é matéria de regulamentação.

Mas, ao determinar que a soberania popular seria exercida diretamente “nos termos da lei”, não estaria justamente o constituinte ordenando que o legislador construísse esse caminho?

Essa questão permaneceu sem resposta.

5. O que o MI revelou

O Mandado de Injunção 756 não abriu a porta.

Mas revelou algo que talvez seja ainda mais importante para nossa investigação.

Revelou que a discussão não estava apenas na existência ou inexistência de uma lei.

Estava na própria compreensão da relação entre a Constituição, o legislador e o titular da soberania.

De um lado, a Constituição afirma que todo o poder emana do povo e admite seu exercício direto.

De outro, existe uma legislação que regulamentou os instrumentos desse exercício sem criar um procedimento que permita ao próprio povo colocá-los em movimento.

E, quando se buscou no Judiciário uma solução para essa lacuna, a resposta foi que não havia uma obrigação constitucional específica de legislar sobre o mecanismo pretendido.

O resultado é desconcertante.

O povo possui a soberania.

A Constituição reconhece seu exercício direto.

A lei deveria regulamentar esse exercício.

A regulamentação não criou o caminho.

E o instrumento constitucional destinado a enfrentar a falta de regulamentação não foi considerado aplicável.

Então voltamos à nossa porta.

A porta continua ali.

A Constituição continua dizendo que ela existe.

A lei continua sendo a responsável por regulamentá-la.

Mas a chave que procuramos não abriu a fechadura.

Seria preciso procurar outra.

CAPÍTULO X

A PRIMEIRA CHAVE: QUANDO O CIDADÃO PROCURA O ESTADO

1. Não bastava saber que a porta existia

Depois de percorrer o texto constitucional e a legislação regulamentadora, uma pergunta permanecia sem resposta:

“Se a sociedade quisesse iniciar uma consulta popular nacional, por onde deveria começar”?

A pergunta parecia simples.

E havia uma maneira objetiva de respondê-la.

Era preciso procurar o Estado.

Não para pedir um favor.

Não para solicitar uma autorização política.

Mas para descobrir se existia, dentro da própria estrutura institucional brasileira, um caminho pelo qual o cidadão pudesse exercer a prerrogativa que a Constituição lhe havia assegurado.

Foi assim que começou uma nova etapa desta história.

2. Procurar o órgão que deveria saber

Quando um cidadão pretende exercer um direito constitucional, é razoável imaginar que encontrará algum órgão público capaz de orientá-lo.

Afinal, o Estado não pode simplesmente afirmar que um direito existe e, ao mesmo tempo, deixar o cidadão sem saber como utilizá-lo.

No caso da participação popular, havia ainda uma razão adicional.

A Justiça Eleitoral possui uma estrutura nacional.

Organiza eleições.

Administra o cadastro eleitoral.

Recebe e verifica informações relacionadas ao exercício da cidadania.

E a própria jurisprudência eleitoral já reconhecia sua competência para apreciar questões relacionadas à realização de plebiscitos e referendos.

Então surgiu uma pergunta bastante natural:

“Seria possível recorrer à própria Justiça Eleitoral para descobrir como uma mobilização popular poderia colocar em movimento uma consulta nacional”?

3. A pergunta não era “podemos fazer?”

É importante perceber exatamente o que estava sendo procurado.

Não se pretendia simplesmente perguntar:

“A sociedade pode convocar um plebiscito?”

Essa pergunta poderia receber uma resposta genérica.

A pergunta era muito mais concreta:

“Qual é o procedimento que os cidadãos devem seguir para provocar a realização de uma consulta popular?”

Essa diferença é fundamental.

Porque, se existe um direito constitucional efetivamente exercitável, deve existir algum procedimento que permita ao cidadão utilizá-lo.

Não basta dizer:

“A Constituição prevê.”

É preciso poder responder:

“Faça isto, neste lugar, desta maneira, cumpra estes requisitos e, cumpridos eles, o Estado deverá fazer aquilo.”

Era esse caminho que se procurava.

4. A tecnologia já havia mudado a participação política

Havia ainda um elemento novo.

Quando essa busca começou, a tecnologia já permitia algo que parecia impossível em 1988.

Era possível identificar cidadãos.

Era possível colher manifestações de vontade.

Era possível organizar milhões de informações.

Era possível conferir dados.

Era possível utilizar meios digitais para reunir adesões a uma iniciativa nacional.

E a própria Justiça Eleitoral já possuía uma das maiores estruturas de identificação e cadastramento eleitoral do país.

A pergunta, portanto, ganhou uma dimensão ainda mais concreta:

seria possível utilizar a tecnologia para criar um mecanismo seguro de coleta e verificação das adesões necessárias a uma iniciativa popular?

Não se tratava de imaginar uma democracia sem controle.

Pelo contrário.

Tratava-se justamente de criar um mecanismo capaz de conferir segurança, autenticidade e transparência à manifestação popular.

5. A proposta

Foi nesse contexto que surgiu a ideia de propor à Justiça Eleitoral a criação de um mecanismo digital destinado à coleta de adesões populares.

A lógica era simples.

Se o problema estava na inexistência de um caminho institucional para que a sociedade pudesse iniciar uma consulta popular, por que não utilizar a estrutura tecnológica já existente para construir esse caminho?

Um sistema oficial poderia permitir que o cidadão:

• se identificasse;
• manifestasse sua adesão;
• tivesse sua identidade conferida;
• acompanhasse o número de adesões;
• e permitisse ao Estado verificar a autenticidade das manifestações.

Em vez de milhares de listas físicas, documentos e conferências manuais, seria possível construir um procedimento nacional, transparente e verificável.

A tecnologia poderia fornecer a chave que a legislação não havia construído.

6. Mas havia uma questão jurídica anterior

A proposta, entretanto, não era apenas tecnológica.

Antes de perguntar como fazer, era necessário saber quem poderia fazer.

A Justiça Eleitoral poderia criar esse mecanismo?

Ou dependeria de uma autorização legislativa específica?

Essa pergunta nos levou diretamente ao problema que está no centro deste livro.

Porque, se a Constituição reconhece a soberania popular e prevê mecanismos para seu exercício direto, mas a legislação não estabeleceu o procedimento necessário para acioná-los, quem deveria preencher esse vazio?

O próprio Estado?

O Congresso?

A Justiça Eleitoral?

Ou seria necessário esperar que o legislador resolvesse aquilo que ele próprio havia deixado sem solução?

7. A resposta institucional

A proposta foi levada à Presidência do Tribunal Superior Eleitoral.

A resposta recebida é particularmente importante para a nossa investigação.

Não porque tenha resolvido o problema.

Mas porque revelou onde o problema estava sendo colocado pelas próprias instituições.

A questão deixou de ser uma hipótese acadêmica.

Passou a existir uma pergunta formal dirigida ao Estado:

é possível criar um mecanismo institucional para que os cidadãos possam manifestar sua vontade e, preenchidos os requisitos, provocar uma consulta popular?

A resposta apontou para a necessidade de regulamentação legislativa.

Em outras palavras, a porta continuava existindo.

Mas a chave continuava em outro lugar.

8. O círculo se fecha

Essa resposta produz uma situação curiosa.

A Constituição atribui a soberania ao povo.

A Constituição reconhece o exercício direto dessa soberania.

A lei regulamenta os instrumentos.

Mas, quando se procura um mecanismo para que o povo possa iniciar uma consulta popular, a resposta institucional aponta novamente para o legislador.

E então aparece uma espécie de círculo:

o povo precisa de uma regulamentação para exercer diretamente a soberania;

a regulamentação não criou o mecanismo;

e, quando o cidadão procura a instituição que poderia viabilizar esse mecanismo, recebe como resposta que seria necessária uma nova regulamentação.

Nesse ponto, a pergunta já não pode ser ignorada:

Quem regulamenta a ausência de regulamentação?

9. O problema já não era teórico

Talvez este seja o momento em que a questão adquira sua verdadeira dimensão.

Até então, alguém poderia dizer:

“Isso é apenas uma interpretação da Lei nº 9.709.”

Agora não mais.

Havia uma tentativa concreta de encontrar um caminho.

Havia uma instituição procurada.

Havia uma proposta objetiva.

Havia uma resposta institucional.

E essa resposta apontava para a mesma lacuna que a análise da legislação havia revelado.

O problema não estava apenas no texto.

Estava no funcionamento do sistema.

10. A primeira chave não abriu a porta

A tentativa de encontrar uma solução tecnológica junto à Justiça Eleitoral não produziu o mecanismo pretendido.

Mas produziu algo talvez ainda mais importante para esta investigação:

uma resposta institucional que permitiu compreender melhor a dimensão da lacuna.

A tecnologia poderia resolver o problema operacional.

Poderia facilitar a coleta de assinaturas.

Poderia conferir autenticidade.

Poderia dar segurança ao procedimento.

Mas não poderia, sozinha, criar a competência jurídica necessária para desencadear a consulta.

Era preciso encontrar uma solução para essa questão.

E, naquele momento, a chave procurada não havia sido encontrada.

11. Era preciso procurar outra chave

Quando uma porta não abre com a primeira chave, existem duas possibilidades.

A chave está errada.

Ou a porta foi construída de maneira que nenhuma chave disponível consiga abri-la.

Ainda não sabíamos qual das duas situações estava diante de nós.

Mas uma coisa já estava clara:

não bastava mais procurar uma solução administrativa.

Seria necessário examinar o próprio sistema jurídico.

Existiria algum instrumento constitucional capaz de suprir a ausência de regulamentação?

Existiria uma forma de obrigar o Estado a tornar exercível um direito constitucional que já havia sido reconhecido?

E, principalmente:

poderia o próprio Poder Judiciário ser chamado a enfrentar essa lacuna?

Foi essa pergunta que conduziu à próxima tentativa.

12. A investigação entra em outro território

Até aqui, procurávamos uma chave dentro da estrutura administrativa.

Agora seria necessário procurar uma chave jurídica.

E isso nos levaria a uma questão que, durante muito tempo, permaneceu praticamente invisível no debate público brasileiro:

o que acontece quando uma Constituição garante um direito, mas o legislador não cria as condições necessárias para que ele seja exercido?

A resposta a essa pergunta nos levará a um dos instrumentos mais importantes do constitucionalismo brasileiro.

Mas, antes de chegar a ele, será preciso compreender exatamente o que é uma omissão legislativa — e até onde o Poder Judiciário pode ir para enfrentá-la.

CAPÍTULO XI

REDE “A VOZ DO POVO”: UMA NOVA TENTATIVA DE ABRIR A PORTA

1. Depois de tantas tentativas, uma constatação

Depois de tantas tentativas de encontrar a chave para abrir a passagem para o livre exercício da soberania popular, vimos que:

• o Mandado de Injunção não abriu a porta;
• a experiência de Santo André, embora tenha construído uma possibilidade concreta de iniciativa popular para consultas, também não conseguiu fazê-la funcionar;
• e a ADPF 196, que levou ao Supremo Tribunal Federal a discussão sobre a responsabilidade da Justiça Eleitoral, terminou sem que a questão de fundo fosse enfrentada.

As portas foram procuradas em diferentes lugares.

Primeiro, na própria Constituição.

Depois, na interpretação das normas existentes.

Depois, no Poder Judiciário.

Mas a pergunta continuava de pé.

Como permitir que o próprio povo coloque em movimento os mecanismos pelos quais a Constituição afirma que ele pode exercer diretamente sua soberania?

Talvez estivéssemos procurando a chave no lugar errado.

Talvez fosse preciso voltar à própria lei.

2. Talvez fosse preciso completar a regulamentação

A Constituição de 1988 reconheceu, no art. 14, três instrumentos pelos quais a soberania popular pode ser exercida:

• o voto,
• o plebiscito e o referendo,
• e a iniciativa popular.

A Lei nº 9.709/98 foi criada justamente para regulamentar esses instrumentos.

Mas, como vimos nos capítulos anteriores, sua regulamentação deixou uma questão fundamental sem resposta:

Como o próprio povo pode iniciar uma consulta popular?

A lei estabelece como o Congresso convoca plebiscitos e referendos.

Estabelece o papel da Justiça Eleitoral depois de aprovada a convocação.

Estabelece, também, as condições para apresentação de projetos de lei de iniciativa popular.

Mas não estabelece um procedimento pelo qual a própria sociedade possa apresentar uma petição destinada a desencadear uma consulta popular.

E, quando procuramos uma resposta para essa ausência, encontramos sempre a mesma barreira:

Não existe previsão legal.

Foi então que surgiu uma possibilidade diferente.

Em vez de continuar procurando uma interpretação que permitisse fazer aquilo que a lei não prevê, por que não propor que a própria lei fosse aperfeiçoada?

3. Voltar à própria lei

A proposta seria, portanto, bastante simples:

Completar aquilo que havia ficado incompleto…

Não seria necessário criar uma nova Emenda à Constituição.

Não seria necessário criar um novo instrumento de participação popular.

Não seria necessário modificar o princípio funamental da soberania popular.

A Constituição já havia feito tudo isso.

Era preciso apenas construir, por meio da legislação regulamentadora, os caminhos necessários para que aquilo que a Constituição reconheceu pudesse ser efetivamente exercido.

Foi dessa compreensão que nasceu uma nova tentativa.

Uma tentativa que passou a ser construída na sociedade e que recebeu o nome de: Rede “A Voz do Povo”.

4. Uma pergunta muito simples

A partir dessa compreensão, a questão pôde ser formulada de maneira muito simples:

Digamos que três milhões de eleitoras e eleitores brasileiros venham a desejar que uma questão de interesse nacional seja submetida diretamente à decisão da população. Por que ainda não existem regras que permitam a eles efetivar essa consulta, se todo poder emana do povo?

Não se trata, portanto, de perguntar se o Congresso concorda com a consulta.

Nem de perguntar se algum partido político deseja apresentá-la.

Nem de perguntar se algum parlamentar está disposto a assumir sua autoria.

A pergunta é anterior.

Se a soberania pertence ao povo, por que o povo não poderia ter um procedimento próprio para dizer que deseja ser consultado?

Se a resposta for que isso não está previsto na lei, então talvez a solução seja justamente mudar a lei.

5. A proposta não é criar uma nova forma de democracia

É importante compreender o que a Rede “A Voz do Povo” está propondo.

Não se pretende criar uma quarta forma de exercício da soberania popular.

O plebiscito já existe.

O referendo já existe.

A iniciativa popular já existe.

Todos estão previstos na Constituição.

O problema está na forma como esses instrumentos foram regulamentados.

A proposta é, portanto, aperfeiçoar a Lei nº 9.709/98 para permitir que a sociedade possa utilizar efetivamente esses instrumentos.

E isso significa enfrentar exatamente as dificuldades que encontramos durante toda a nossa investigação.

Se o povo pretende iniciar uma consulta, deve existir:

• um procedimento;
• um número de adesões;
• uma forma segura de registrá-las;
• uma autoridade capaz de verificar sua autenticidade;
• um órgão responsável por receber a petição;
• um prazo para sua análise;

E, atendidos os requisitos, deve haver uma consequência jurídica efetiva.

Sem isso, a previsão constitucional permanece incompleta em sua dimensão prática.

6. A primeira mudança: Reconhecer a iniciativa do próprio povo

A proposta começa pelo ponto que consideramos fundamental.

O texto atual da Lei nº 9.709/98 não diz expressamente que a iniciativa para convocação de plebiscitos e referendos pode partir do próprio povo.

Aqui foi aproveitada e experiência de Santo André e o projeto propõe acrescentar aquela mesma possibilidade.

A redação sugerida para o § 3º do art. 2º seria:

“A iniciativa para convocação de consultas populares, através plebiscitos ou referendos, compete ao próprio povo, ou ao Congresso Nacional.”

A mudança parece pequena.

Mas sua consequência é enorme.

A sociedade deixaria de ser apenas destinatária de uma consulta convocada pelos representantes.

Passaria a possuir, também, um instrumento jurídico para tomar a iniciativa de pedir que determinada questão seja submetida diretamente ao povo.

É exatamente a diferença entre ser chamado a decidir e poder iniciar o processo que leva à decisão.

7. E seria preciso construir o caminho

Reconhecer o direito, entretanto, não seria suficiente.

Era necessário estabelecer como ele poderia ser exercido.

Por isso, a proposta estabelece que petições originadas na sociedade, atendidos determinados requisitos de adesão, obrigariam a Mesa Diretora do Congresso Nacional a autorizar a realização do plebiscito ou referendo e comunicar imediatamente a Justiça Eleitoral.

O projeto propõe, para isso, um número de adesões correspondente a dois centésimos do eleitorado nacional, distribuído por pelo menos sete Estados, com não menos de cinco milésimos dos eleitores de cada um deles.

A ideia é simples:

a sociedade precisaria demonstrar que existe uma manifestação popular nacional suficientemente expressiva para justificar a convocação da consulta.

Mas, cumpridos os requisitos, a decisão de colocar o mecanismo em movimento não ficaria mais inteiramente à discricionariedade dos representantes.

Esse é um dos pontos centrais desta proposta.

8. A tecnologia pode ajudar a abrir a porta

Logo surgiu, porém, outro problema.

Como reunir e conferir milhões de manifestações de vontade?

O modelo tradicional exige assinaturas em papel, preenchidas manualmente, acompanhadas de dados eleitorais.

Isso torna a iniciativa popular extremamente pesada.

E aqui a tecnologia oferece uma possibilidade evidente.

A Justiça Eleitoral já dispõe de sistemas capazes de trabalhar com dados eleitorais e autenticação digital da manifestação do eleitor.

Um exemplo particularmente significativo é o Sistema de Apoiamento a Partido em Formação — SAPF, que permite o registro eletrônico do apoio de eleitores à criação de partidos políticos.

Segundo o próprio Tribunal Superior Eleitoral, nessa modalidade o responsável pelo partido em formação utiliza o SAPF, seleciona a opção de assinatura eletrônica pelo e-Título, que insere os dados do eleitor e fornece o código de autenticação gerado pelo aplicativo do apoiador.

A manifestação de vontade do eleitor, portanto, pode ser registrada e autenticada eletronicamente.

Surgiu então uma pergunta natural:

Se a Justiça Eleitoral já possui uma tecnologia capaz de autenticar digitalmente o apoio de um eleitor à criação de um partido político, por que não poderia existir mecanismo semelhante para registrar o apoio a uma iniciativa popular?

9. A pergunta foi levada ao Tribunal Superior Eleitoral

Essa não foi apenas uma reflexão.

A proposta foi levada à Presidência do Tribunal Superior Eleitoral.

Foi solicitado que o Tribunal examinasse a possibilidade de criação de uma solução técnica semelhante ao SAPF, destinada ao registro eletrônico das adesões aos projetos de lei de iniciativa popular e às petições destinadas à realização de consultas populares.

A ideia não era pedir que a Justiça Eleitoral criasse uma nova forma de participação política por iniciativa própria.

Era solicitar que fosse estudada uma solução tecnológica capaz de utilizar recursos que a própria instituição já possui.

A tecnologia, aparentemente, não era o maior obstáculo.

A questão era outra:

A lei permitia que a Justiça Eleitoral desempenhasse essa função?

10. A resposta do Tribunal

A resposta institucional foi reveladora.

Ao analisar a proposta, a Assessoria Consultiva da Presidência do TSE reconheceu a dificuldade existente na coleta de assinaturas para projetos de iniciativa popular e afirmou expressamente a importância da iniciativa apresentada.

Reconheceu também que os requisitos atualmente existentes “acabam por dificultar a ação cidadã”.

Mas apontou uma barreira jurídica.

A Lei nº 9.709/98 não atribui à Justiça Eleitoral participação na subscrição de projetos de iniciativa popular.

A própria manifestação recordou decisão anterior do Tribunal Superior Eleitoral segundo a qual a lei não prevê essa participação.

E, justamente por isso, a Justiça Eleitoral não poderia simplesmente criar, por interpretação administrativa, uma atribuição que a legislação não lhe conferiu.

Mais uma vez, encontramos a mesma porta.

A tecnologia existe.

A necessidade existe.

A possibilidade técnica existe.

Mas falta a chave, a autorização legal.

11. E o próprio TSE apontou o caminho

A resposta, entretanto, não terminou simplesmente com um “não”.

Ela contém uma informação extremamente importante para a nossa investigação.

A Assessoria Consultiva do TSE afirmou que a solução para a questão passa pela edição de regulamentação conjunta entre o Tribunal Superior Eleitoral e a Câmara dos Deputados.

E registrou que o TSE dispõe dos dados do cadastro eleitoral, enquanto a Câmara dos Deputados é o órgão constitucionalmente encarregado da análise e processamento dos projetos de iniciativa popular.

Ou seja:

O próprio sistema institucional identificou os dois elementos necessários para construir a solução.

De um lado, os dados e a estrutura eleitoral.

De outro, a competência legislativa para receber e processar a iniciativa popular.

Faltava construir a ponte entre eles.

12. Não era apenas uma ideia

A resposta do TSE também revelou algo ainda mais interessante.

A possibilidade de utilização de meios eletrônicos para iniciativas populares não era uma ideia isolada.

A manifestação citou diversos projetos de lei que já haviam sido apresentados no Congresso Nacional com essa finalidade.

E mencionou, inclusive, o projeto do novo Código Eleitoral que prevê que as subscrições de projetos de iniciativa popular sejam feitas, preferencialmente, por meio eletrônico e que atribui à Justiça Eleitoral a verificação da regularidade dessas subscrições mediante sistema integrado com a Câmara dos Deputados.

Isso demonstra que a questão já estava sendo reconhecida dentro do próprio sistema institucional.

Não se tratava, portanto, de uma fantasia tecnológica.

Era uma solução que diferentes propostas legislativas já vinham procurando construir.

13. Mas havia uma diferença fundamental

A Rede “A Voz do Povo” pretende ir além da simples digitalização da iniciativa popular legislativa.

Seu objetivo é levar a mesma lógica para as consultas populares.

Porque o problema que havíamos encontrado nos capítulos anteriores não estava restrito aos projetos de lei.

Era justamente a ausência de um caminho para que o próprio povo pudesse iniciar um plebiscito ou referendo.

Por isso, a proposta procura tratar os dois problemas conjuntamente.

De um lado:

Facilitar e tornar segura a manifestação popular para apresentação de projetos de lei.

De outro:

Criar um procedimento para que a própria sociedade possa apresentar petições destinadas à convocação de consultas populares.

Assim, a tecnologia deixa de ser apenas uma ferramenta administrativa.

Passa a ser um instrumento para tornar efetivo o exercício da soberania popular.

14. A proposta procura fechar o circuito

É por isso que o projeto modifica diversos dispositivos da Lei nº 9.709/98.

Não basta dizer que o povo pode efetivar uma consulta nacional.

É preciso dizer:

• como inicia;
• quantos precisam aderir;
• como as adesões serão autenticadas;
• onde a petição será apresentada;
• quem deverá analisá-la;
• qual será o prazo;
• o que acontecerá depois do cumprimento dos requisitos;
• e qual será o papel da Justiça Eleitoral.

É justamente esse conjunto que transforma uma declaração de princípio em um mecanismo institucional.

A proposta procura, portanto, fechar o circuito que ficou aberto na regulamentação original.

15. A mesma lógica para a iniciativa popular legislativa

O projeto também procura aperfeiçoar o mecanismo já existente para os projetos de lei de iniciativa popular.

A Lei nº 9.709/98 estabelece que a iniciativa popular consiste na apresentação de projeto de lei subscrito por determinado número de eleitores.

Mas, na prática, tanto a coleta, como a conferência dessas assinaturas constituem, por diferentes razões, uma enorme dificuldade.

Por isso, este projeto propõe que a Justiça Eleitoral seja responsável por manter e administrar um sistema digital seguro para o cadastramento das petições e o registro de seus signatários e signatárias.

A proposta não elimina os requisitos constitucionais.

Não diminui o número de cidadãos necessários.

Não dispensa a distribuição nacional.

Não altera o conteúdo exigido para uma iniciativa popular.

Apenas procura tornar viável, de maneira segura e verificável, aquilo que a Constituição já permite.

16. E há uma mudança importante no destino do projeto

O Projeto de Lei de iniciativa popular A Voz do Povo também se propõe modificar a redação do art. 14 da Lei nº 9.709/98.

Atualmente, atendidas as exigências do art. 13, a Câmara dos Deputados dará seguimento à iniciativa popular conforme as normas de seu Regimento Interno.

A proposta procura conferir maior efetividade a esse procedimento, estabelecendo prazo e consequência institucional para o recebimento de um projeto que tenha cumprido as exigências legais

Atendidas as exigências legais, o Presidente do Congresso Nacional deverá convocar, dentro de determinado prazo, uma sessão conjunta para avaliação e votação do projeto de iniciativa popular.

Novamente, a lógica é a mesma:

O cidadão não entrega simplesmente uma sugestão ao Estado.

Ele exerce uma prerrogativa constitucional que precisa produzir uma consequência institucional.

17. Uma tentativa de construir a chave

É importante perceber a diferença entre essa tentativa e todas as anteriores.

No Mandado de Injunção, procuramos saber se o Poder Judiciário poderia reconhecer a existência de uma lacuna e oferecer uma solução.

Na experiência de Santo André, procuramos saber se uma norma municipal poderia construir um caminho para a iniciativa popular.

Na ADPF 196, procuramos obter uma definição sobre a responsabilidade da Justiça Eleitoral.

Agora, a estratégia é outra.

Não estamos pedindo ao Judiciário que construa a chave.

Não estamos pedindo à Justiça Eleitoral que ultrapasse os limites da lei.

Estamos propondo ao próprio Congresso Nacional:

Vamos aperfeiçoar a lei para que a chave passe a existir.

18. A resposta do TSE reforçou a necessidade da mudança

Há, portanto, uma ironia importante nessa história.

Durante anos, procuramos uma maneira de utilizar os instrumentos constitucionais de participação direta.

Em determinado momento, procuramos até mesmo a Justiça Eleitoral para saber se seria possível utilizar sua estrutura tecnológica já existente para facilitar a manifestação popular.

A resposta foi clara:

Não há previsão legal para isso.

Mas essa resposta, em vez de encerrar a investigação, ajudou a esclarecer o problema.

Porque, se a ausência de previsão legal impede a utilização da estrutura existente, então a questão deixa de ser:

“A Justiça Eleitoral pode fazer?”

E passa a ser:

“Por que a lei ainda não permite que faça?”

Essa é uma pergunta muito diferente.

E talvez seja a pergunta que realmente precisávamos fazer.

19. A porta continua sendo a mesma

A Rede “A Voz do Povo” não abandonou a metáfora que nos acompanhou até aqui.

A porta continua sendo a mesma.

É a porta constitucional da soberania popular.

A Constituição continua dizendo que o poder emana do povo.

Os instrumentos de exercício direto continuam escritos no Artigo 14 da Constituição.

A Lei nº 9.709/98 continua sendo a norma destinada a regulamentá-los.

O que mudou foi a estratégia.

Depois de tentar abrir a porta com as chaves que encontramos no sistema jurídico, passamos a perguntar:

E se a própria sociedade construísse uma chave nova?

Não uma chave para substituir a Constituição.

Não uma chave para retirar atribuições dos representantes eleitos.

Mas uma chave para permitir que o povo exerça, dentro das regras constitucionais, aquilo que a própria Constituição lhe assegura.

20. Uma nova tentativa

A Rede “A Voz do Povo” nasceu, portanto, de uma constatação simples.

O problema não está na inexistência da soberania popular.

Ela está na Constituição.

O problema não está na inexistência dos instrumentos de participação direta.

Eles também estão na Constituição.

O problema está no caminho.

No procedimento.

Na regulamentação.

Na possibilidade concreta de transformar a vontade popular em uma iniciativa institucional capaz de produzir uma consequência.

Por isso, a proposta apresentada procura fazer aquilo que as tentativas anteriores não conseguiram:

Abrir a porta para permitir a passagem.

E, desta vez, a tentativa não é feita apenas dentro dos tribunais.

É apresentada à própria sociedade.

Porque, se a soberania pertence ao povo, talvez seja chegada a hora de perguntar ao próprio povo:

Queremos continuar esperando que alguém nos entregue as chaves?

Ou chegou a hora de construirmos, juntos, o caminho que permita à própria sociedade abrir essa porta?

CAPÍTULO XII

A CULTURA DA REPRESENTATIVIDADE

QUANDO A REPRESENTAÇÃO TIRA DA BASE A SENSAÇÃO DE QUE ELA PODE MUDAR AS COISAS

Durante toda esta história procuramos compreender por que uma Constituição que afirma que todo o poder emana do povo acabou convivendo, durante quase quatro décadas, com tamanha dificuldade para que o eleitorado exercesse diretamente a soberania que lhe foi reconhecida em nossa democracia.

Neste caminho, encontramos obstáculos jurídicos.

Encontramos lacunas legislativas.

Encontramos interpretações restritivas dentro das instituições republicanas.

Encontramos situações em que, diante da ausência de previsão legal, os próprios órgãos encarregados de fazer funcionar a democracia não puderam — ou não entenderam que poderiam — assumir a responsabilidade de desobstruir os caminhos que procurávamos abrir.

Mas talvez exista uma questão anterior a todas essas.

O que acontece com uma sociedade quando seus cidadãos passam a acreditar que têm pouco ou nenhum poder para mudar alguma coisa?

Essa pergunta talvez seja ainda mais importante do que parece.

Porque uma democracia não depende apenas da existência formal de direitos iguais para todos.

Depende também da percepção que seus cidadãos têm sobre a própria capacidade de utilizá-los.

Em uma democracia, uma pessoa que acredita que pode fazer a diferença é muito diferente daquela que acredita que nada pode fazer.

Um grupo que acredita poder influenciar uma decisão é diferente de um grupo que espera que alguém, em seu nome, tome essa decisão.

E uma sociedade formada por milhões de pessoas que se consideram impotentes para interferir diretamente nas decisões que afetam suas próprias vidas pode acabar se tornando politicamente passiva, mesmo que disponha, formalmente, de instrumentos democráticos para agir.

Essa passividade pode produzir acomodação.

A pessoa vota.

Escolhe seus representantes.

Espera.

E, quando as coisas não acontecem como imaginava, aguarda a próxima eleição para substituir aqueles que escolheu.

O ciclo recomeça.

Talvez seja por isso que a estrutura política construída predominantemente em torno da representação mereça uma reflexão mais profunda.

Não porque a representação seja um problema.

Ela não é.

A representação é indispensável à democracia contemporânea.

O problema começa quando ela deixa de ser compreendida como uma das formas de exercício do poder e passa a ser percebida como a única.

É nesse ponto que precisamos voltar à própria Constituição.

A Constituição não é apenas um texto

A Constituição de um país não é apenas um conjunto de regras sobre o funcionamento do Estado.

Ela é, antes de tudo, uma definição sobre quem possui o poder, de onde ele vem e quais são as regras gerais e os limites para aqueles que recebem autorização para exercê-lo.

Há séculos, pensadores políticos procuram responder a uma pergunta fundamental:

De onde vem a autoridade para governar?

Na tradição contratualista, autores como Hobbes, Locke e Rousseau, cada um a seu modo, procuraram compreender a relação entre os indivíduos, a sociedade e o poder político.

Não precisamos entrar aqui nas diferenças entre esses pensadores.

O que nos interessa é uma ideia bastante simples, que perpassa o pensamento desses, digamos assim, pais do conceito de contrato social ou contrato entre os indivíduos de uma nação, que rege todas as constituições contemporâneas.

A ideia de que:

O poder político precisa encontrar sua legitimidade em uma fonte que não seja simplesmente o poder de quem governa.

O poder não pertence naturalmente aos governantes.

Os governantes recebem poder para exercê-lo.

A Constituição estabelece as regras fundamentais para esse exercício.

E o povo permanece como fonte da legitimidade desse poder.

É justamente essa lógica que encontramos na Constituição de 1988.

Ela não começa dizendo que o poder pertence ao Congresso.

Não começa dizendo que pertence ao Presidente da República.

Não começa dizendo que pertence ao Poder Judiciário.

Começa dizendo:

“Todo o poder emana do povo.”

E, imediatamente depois, acrescenta uma informação fundamental para tudo o que estamos discutindo neste livro:

o povo exerce esse poder por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos da Constituição.

Não é uma escolha entre democracia e representação.

É uma combinação entre representação e participação direta.

A representação é uma forma de exercício do poder.

A participação direta é outra.

E ambas têm a mesma origem:

a soberania popular.

Talvez o que acontece em um condomínio residencial ajude a entender

Talvez uma comparação simples ajude a compreender essa relação entre titularidade do poder, Constituição e representação.

Imagine um condomínio residencial.

O condomínio precisa organizar a vida coletiva de seus condôminos.

São eles que formam aquela comunidade.

Eles estabelecem, por meio da Convenção, as regras fundamentais que deverão ser respeitadas por todos.

E, através uma eleição democrática, os condôminos elegem um síndico para administrar o condomínio.

Mas ninguém imaginaria que pelo simples fato de ter sido eleito síndico, ele se tornaria dono do condomínio.

O síndico administra.

Os condôminos são os titulares do poder e dos interesses que dão origem e justificam a existência daquela organização.

E essa organização do condomínio é sempre regida por uma Convenção do Condomínio onde, entre outros tópicos, estão expressas as regras dentro das quais o administrador deve atuar.

E, quando necessário, os próprios condôminos podem se reunir, deliberar e tomar decisões diretamente, conforme as regras estabelecidas.

A comparação com um país não é uma equivalência jurídica.

É uma analogia de ordem prática porque um País não é uma propriedade privada de seus cidadãos.

Mas existe uma semelhança importante na relação entre titularidade do poder, regras fundamentais e administração.

Em uma democracia, o poder político tem uma fonte.

E a Constituição brasileira é absolutamente clara ao dizer qual é:

“Todo o poder emana do povo.”

Os governantes e representantes são aqueles que recebem autorização para exercer determinadas parcelas desse poder.

Mas não se tornam proprietários dele.

Assim como o síndico não é dono do condomínio, o representante não é dono do poder que recebeu dos eleitores.

Ele o exerce dentro das regras estabelecidas e durante o período para o qual recebeu essa delegação.

E existe uma diferença ainda mais importante.

No condomínio, os condôminos podem, segundo as regras estabelecidas, participar diretamente de determinadas decisões.

Eles não precisam transformar toda decisão em uma eleição para escolher alguém que decida tudo por eles.

Por que essa ideia nos parece tão natural em um condomínio e tão distante quando pensamos na vida política do País?

Talvez porque tenhamos aprendido a enxergar a representação como o caminho normal — e praticamente exclusivo — para a participação na vida pública.

É justamente essa percepção que este capítulo pretende questionar.

A vontade constituinte

Quando a Assembleia Nacional Constituinte elaborou e promulgou a Constituição de 1988, não estava simplesmente criando mais uma lei.

Estava reorganizando o Estado brasileiro depois de um longo período autoritário.

Estava estabelecendo os fundamentos sobre os quais a nova ordem democrática deveria funcionar.

E, entre esses fundamentos, colocou uma afirmação inequívoca:

todo o poder emana do povo.

Mas não parou aí.

O mesmo dispositivo constitucional estabeleceu que esse poder seria exercido por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos da Constituição.

Essa escolha é extremamente significativa.

Os constituintes poderiam ter construído uma democracia exclusivamente representativa.

Mas não fizeram isso.

Também poderiam ter deixado a participação direta apenas como uma aspiração genérica.

Mas, também não fizeram isso.

Inseriram expressamente no texto constitucional instrumentos para o exercício direto da soberania popular.

Plebiscito.

Referendo.

Iniciativa popular.

Portanto, quando falamos aqui em vontade constituinte, não estamos tentando descobrir o pensamento particular de cada deputado ou senador que participou da Assembleia Nacional Constituinte.

Estamos olhando para aquilo que o próprio poder constituinte decidiu colocar na Constituição.

E aquilo que foi colocado na Constituição passou a vincular todos os poderes constituídos que vieram e que virão depois.

O compromisso com a cidadania

Talvez seja por isso que o discurso de Ulysses Guimarães na promulgação da Constituição adquira, para esta história, uma importância especial.

Ao apresentar a nova Constituição à Nação, Ulysses não falou apenas de uma mudança institucional.

Falou de uma transformação do cidadão.

Chamou aquele texto de “Constituição cidadã”.

E afirmou que ela pretendia transformar o homem em cidadão.

A frase é importante porque ajuda a compreender que a Constituição de 1988 não pretendia apenas mudar quem ocuparia o poder.

Pretendia mudar a relação entre a cidadã, o cidadão e o poder.

A democracia que estava sendo reconstruída não deveria significar apenas:

“Escolha seus representantes.”

Deveria significar também:

“Você é a origem do poder e possui instrumentos para participar diretamente de seu exercício.”

É nesse ponto que a nossa investigação encontra novamente a porta.

Porque foi exatamente essa segunda parte da promessa constitucional que ainda permanece muito menos desenvolvida.

A pirâmide da representação

Partidos políticos, sindicatos, associações e inúmeras outras organizações precisam de estruturas administrativas.

É natural que seja assim.

Alguém precisa coordenar, administrar, negociar, representar e tomar muitas decisões no dia a dia.

O problema começa quando a estrutura necessária para organizar a representação produz uma barreira entre aqueles que estão na base e aqueles que ocupam o topo.

A base participa.

A base escolhe.

A base contribui.

A base apoia.

A base existe.

A base sustenta a organização.

Mas será que a base também decide?

Depois de escolhidos os dirigentes, muitas pessoas acabam acreditando que são eles que devem falar em nome de todos, o tempo todo.

Essa pode ser uma consequência quase natural de uma cultura política construída predominantemente sobre sistemas representativos.

As pessoas podem acabar acreditando que, depois de elegerem seus representantes, sua capacidade de interferência diminui drasticamente.

E podem se esquecer do principal fundamento democrático:

elas próprias constituem a origem desse poder.

Assim, existe aí um efeito que raramente discutimos:

quanto maior é a distância entre a base e o centro das decisões, menor pode ser a sensação daqueles que estão na base de poder participar dessas decisões.

E essa sensação de impotência pode alimentar a acomodação.

A pessoa delega porque acredita que não consegue fazer sozinha.

Depois, acostuma-se a delegar porque alguém passa a fazer por ela.

E, finalmente, pode chegar ao ponto de acreditar que não existe outra maneira de participar senão escolhendo quem irá representá-la.

Nesse momento, a representação deixa de ser apenas um instrumento da democracia.

Ela passa a ser percebida como a própria democracia.

E essa talvez seja uma das questões culturais mais profundas que precisamos enfrentar.

Quando a impotência se transforma em revolta

Mas a acomodação não é a única possível consequência da sensação de impotência.

Existe outra.

A revolta.

Vivemos em uma época em que muitas pessoas passaram a se apresentar como “antissistema”.

A expressão é utilizada em contextos muito diferentes e não significa necessariamente a mesma coisa para todos.

Há quem utilize essa palavra para defender mudanças profundas.

Há quem a utilize para rejeitar determinadas instituições.

Há quem a utilize como manifestação de revolta contra privilégios, corrupção, impunidade, favorecimentos ou decisões que considera injustas.

E há também quem ultrapasse essa crítica e passe a rejeitar as próprias instituições democráticas.

São fenômenos diferentes.

Por isso, talvez seja necessário olhar para essa postura com um pouco mais de atenção.

Será que toda pessoa que se apresenta como antissistema é, necessariamente, contra a democracia?

Talvez não.

Em alguns casos, a revolta pode nascer de uma experiência muito mais simples:

a pessoa olha para as instituições e conclui que não consegue mudar nada.

Vê privilégios.

Vê erros.

Vê decisões que considera injustas.

Vê pessoas ocupando cargos de poder que, a seu ver, não respondem adequadamente pelos próprios atos.

Vê escândalos.

Vê corrupção.

Vê impunidade.

Vê promessas que não são cumpridas.

E, diante de tudo isso, pergunta:

“O que eu posso fazer?”

Se a resposta que encontra for apenas:

“Vote novamente daqui a alguns anos.”

é compreensível que possa surgir uma sensação profunda de impotência.

E, quando essa sensação se espalha por muitas pessoas, pode transformar-se em descrença.

A descrença pode se transformar em revolta.

E a revolta pode encontrar na expressão “antissistema” uma maneira de se manifestar.

Não estamos afirmando que essa seja a origem de todo comportamento antissistema.

Seria uma simplificação.

Mas talvez seja uma das razões pelas quais precisamos discutir novamente os mecanismos de participação direta reconhecidos pela Constituição.

Porque existe uma diferença enorme entre dizer a alguém:

“Você tem o poder.”

e oferecer-lhe condições para que possa exercê-lo.

Criticar o sistema não é destruir as instituições

Mas aqui precisamos fazer uma distinção fundamental.

Uma democracia não pode ser construída sobre a ideia de que as instituições são infalíveis.

Elas não são.

As pessoas que ocupam cargos nas instituições da República também não são.

Um magistrado pode errar.

Um parlamentar pode errar.

Um membro do Executivo pode errar.

Uma autoridade pode abusar de suas atribuições.

Um agente público pode praticar um ilícito.

E, em situações mais graves, uma pessoa que ocupa um cargo público pode até cometer um crime.

Nada disso transforma automaticamente a instituição que ela integra em uma instituição ilegítima.

Pessoas passam. Instituições permanecem.

Aquele que ocupa temporariamente uma função pública deve estar sujeito à crítica, à fiscalização e, quando houver fundamento jurídico, à investigação, ao processo e à punição.

Tudo isso, evidentemente, dentro das garantias do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa.

Isso não enfraquece a democracia.

Isso é democracia.

Por isso, precisamos separar duas coisas que frequentemente acabam sendo confundidas:

criticar quem ocupa uma instituição não é atacar a instituição.

Criticar um ministro não significa atacar o Poder Judiciário.

Criticar um parlamentar não significa atacar o Poder Legislativo.

Criticar uma decisão judicial não significa rejeitar a Justiça.

Criticar uma política pública não significa rejeitar o Estado.

A crítica, a fiscalização e a responsabilização dos agentes públicos são instrumentos de aperfeiçoamento institucional.

Mas existe o movimento contrário.

Quando a crítica aos atos de determinadas pessoas passa a ser transformada em uma condenação indiscriminada das próprias instituições, corre-se o risco de destruir os instrumentos necessários para corrigir os erros que deram origem à revolta.

Preservar as instituições não significa proteger aqueles que as ocupam.

Significa preservar as estruturas democráticas que permitem que essas mesmas pessoas sejam fiscalizadas, criticadas, investigadas e responsabilizadas quando necessário.

Por isso, instituições fortes não são aquelas que nunca são questionadas.

São aquelas que podem ser questionadas sem deixar de funcionar.

E que possuem mecanismos legítimos para corrigir seus próprios erros.

É exatamente por isso que o Estado Democrático de Direito depende de instituições preservadas e fortalecidas.

A alternativa à instituição defeituosa não deve ser a sua destruição.

Deve ser, sempre que necessário, a sua correção e o seu aperfeiçoamento dentro da própria ordem democrática.

Da revolta contra o sistema à participação na democracia

Talvez exista, então, uma diferença fundamental entre duas atitudes.

A primeira diz:

“O sistema não funciona. Portanto, é preciso destruí-lo.”

A segunda diz:

“O sistema não funciona como deveria. Portanto, precisamos encontrar meios democráticos para corrigi-lo.”

A primeira pode conduzir à ruptura.

A segunda pode conduzir ao aperfeiçoamento.

E talvez uma das tarefas de uma democracia madura seja justamente oferecer aos cidadãos uma terceira possibilidade além da acomodação e da ruptura:

A participação.

Porque uma pessoa que acredita não possuir nenhum instrumento para alterar aquilo que considera errado pode acabar escolhendo entre resignar-se ou revoltar-se.

Mas uma pessoa que sabe que pode participar diretamente das decisões públicas encontra uma alternativa.

Ela pode agir.

Pode propor.

Pode mobilizar.

Pode provocar uma consulta.

Pode participar da formação da vontade coletiva.

Pode cobrar seus representantes.

Pode utilizar as instituições para corrigir as instituições.

Pode, enfim, deixar de ser apenas alguém que escolhe quem exercerá o poder e voltar a perceber-se como parte ativa da soberania que deu origem a esse poder.

É nesse ponto que a discussão jurídica dos capítulos anteriores encontra uma dimensão cultural.

Talvez a ausência de um caminho institucional claro para o livre exercício direto da soberania não produza apenas uma contradição à Constituição.

Pode produzir também uma consequência psicológica e política na sociedade:

A perda da percepção de que o cidadão pode mudar as coisas.

A representação como único caminho para as decisões

Já sabemos que no Brasil, a Constituição reconhece duas formas de exercício da soberania popular: por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos da própria Constituição.

Mas, na experiência cotidiana, essas duas possibilidades não possuem o mesmo grau de efetividade.

A representação está fortemente estruturada e, há décadas, é percebida na prática como o principal — e, na maioria das vezes, único — caminho para o exercício do poder.

Assim funcionam as instituições republicanas.

Assim funcionam os partidos políticos.

Assim funcionam as associações.

Assim funcionam os sindicatos.

Existem eleições periódicas.

Existem dirigentes.

Existem estruturas permanentes de funcionamento.

Mas a participação direta, embora reconhecida constitucionalmente, ainda encontra dificuldades para transformar-se em uma prática cotidiana e efetiva de exercício da soberania pelo eleitorado.

E isso produz uma consequência importante.

Quando apenas um dos caminhos funciona regularmente, a sociedade acaba se acostumando a utilizar apenas esse caminho.

Não necessariamente porque tenha escolhido abandonar a participação direta.

Mas porque foi aprendendo, ao longo de décadas, que é “assim que as coisas funcionam”.

Escolhe-se um representante.

Depois espera-se que ele decida e que produza os resultados da maneira que o eleitor imagina.

Se não acontecer, aguarda-se a próxima eleição.

E o ciclo recomeça.

Esse modelo pode produzir uma espécie de delegação permanente.

O eleitor escolhe.

O representante decide.

O eleitor avalia.

E, alguns anos depois, escolhe novamente.

Mas onde está o espaço entre uma eleição e outra para que o próprio eleitorado exerça diretamente a parcela de soberania que a Constituição também lhe reconhece?

Essa é a pergunta que continua aberta.

E talvez esteja aí uma parte da explicação

Talvez essa sensação de impotência diante de estruturas tão tradicionais seja também uma das razões pelas quais organizações que possuem milhares ou até milhões de integrantes possam encontrar dificuldades para produzir grandes mobilizações em torno das causas que defendem.

Não porque seus integrantes necessariamente tenham deixado de acreditar nessas causas.

Mas porque acreditar em uma causa não é suficiente para produzir mobilização.

É preciso acreditar também que a própria participação pode fazer diferença.

Quando uma pessoa acredita que sua atuação individual não produzirá resultado, tende a esperar que alguém mais poderoso faça alguma coisa por ela.

Quando muitas pessoas pensam assim dentro de uma organização numerosa, sua capacidade de produzir mobilização significativa tende, sempre, a ser diminuta.

E isso vale para partidos.

Vale para sindicatos.

Vale para associações.

Vale para movimentos sociais.

Vale, enfim, para a própria sociedade.

Não basta ter uma grande base.

É preciso que essa base tenha consciência de sua capacidade de agir.

Votar é escolher. Participar é agir.

Então, a pergunta que precisamos fazer não é apenas:

Por que os brasileiros não participam mais diretamente da democracia?

Talvez devêssemos perguntar:

Será que construímos uma cultura democrática que ensinou os cidadãos a votar, mas não lhes ensinou suficientemente a agir?

A diferença é enorme.

Votar é escolher.

Participar é agir.

Votar é escolher quem exercerá parcela do poder em nosso nome.

Participar diretamente é exercer a outra parcela desse poder.

Uma democracia madura precisa das duas coisas.

Não precisamos diminuir a representação.

Precisamos devolver ao eleitorado a consciência de que ele não é apenas a origem formal do poder, mas também uma força que pode e deve participar ativamente da vida democrática.

E talvez seja exatamente aí que esteja a próxima pergunta desta história.

Se a Constituição reconheceu a soberania popular, se os representantes receberam apenas uma parcela do poder para exercê-lo e se a participação direta também foi constitucionalmente reconhecida, precisamos compreender por que o próprio eleitorado acabou aprendendo a enxergar-se muito mais como representado do que como soberano.

Talvez a resposta esteja menos nas instituições do que imaginávamos.

Talvez esteja também na cultura que construímos ao longo de décadas.

E, se for assim, encontrar a chave jurídica será apenas uma parte da tarefa.

Será preciso também ensinar a sociedade a reconhecer a porta.

CAPÍTULO XIII

QUANDO A SOCIEDADE TENTA PARTICIPAR

O caso Ficha Limpa e a soberania popular que não chegou ao plenário

1. Quando a sociedade decidiu agir

Depois de compreender que a participação direta não dependia apenas da existência de direitos escritos na Constituição, é importante olhar para uma experiência em que a sociedade brasileira efetivamente tentou utilizá-los.

O episódio ficou conhecido como Ficha Limpa.

Milhões de cidadãos e cidadãs foram mobilizados em torno de uma proposta que pretendia estabelecer novas regras para impedir que determinadas pessoas, condenadas ou enquadradas em situações consideradas incompatíveis com o exercício de mandato eletivo, pudessem disputar eleições.

A mobilização foi extraordinária.

Mas, para os objetivos deste livro, o mais importante não é apenas saber qual foi o resultado legislativo.

É compreender o que aconteceu com a manifestação de vontade daqueles que assinaram a iniciativa popular quando ela chegou ao Congresso Nacional.

Porque foi aí que surgiu um problema que passou praticamente despercebido pela opinião pública.

A sociedade apresentou um texto.

O Congresso aprovou outro.

E, entre uma coisa e outra, houve uma negociação da qual participaram representantes do movimento social.

A pergunta que precisamos fazer é simples:

Quem lhes havia dado autorização para modificar, em nome dos signatários, aquilo que eles haviam subscrito?

2. De onde veio o movimento

A história do Ficha Limpa não começou no Congresso Nacional.

A mobilização teve origem no âmbito da sociedade civil organizada e contou, desde seus primeiros passos, com forte participação de setores da Igreja Católica, especialmente através da estrutura da CNBB e de suas comunidades eclesiais de base e paróquias.

A coleta de assinaturas ocorreu em grande medida nesse ambiente.

Cidadãos eram convidados a manifestar sua vontade, assinando uma proposta determinada.

Não estavam assinando uma autorização genérica para que alguém posteriormente negociasse seu conteúdo.

Estavam aderindo a um texto concreto.

Essa distinção é fundamental.

Porque uma coisa é confiar a uma organização a tarefa de encaminhar uma iniciativa popular.

Outra, muito diferente, é conferir-lhe poderes para modificar aquilo que foi objeto da manifestação de vontade popular.

3. A mobilização ganhou dimensão nacional

A partir dessa mobilização inicial, o movimento ganhou dimensão nacional.

O Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral — MCCE — passou a desempenhar papel central na articulação das organizações envolvidas.

A entidade que coordenava o movimento passou a ser uma referência pública da campanha.

E, quando o momento decisivo chegou, representantes do movimento participaram diretamente das tratativas destinadas a viabilizar a tramitação da proposta dentro da Câmara dos Deputados.

Foi nesse momento que a história tomou um rumo que merece ser conhecido.

Porque o problema deixou de ser apenas como entregar ao Congresso aquilo que a sociedade havia subscrito.

Passou a ser:

quem poderia falar em nome daqueles que haviam subscrito?

4. A chegada ao Congresso

Em setembro de 2009, depois de uma ampla mobilização nacional, as assinaturas foram apresentadas à Câmara dos Deputados.

Naquele momento, o país assistiu a uma grande demonstração de participação social.

Organizações de diferentes partes do Brasil estiveram presentes.

O episódio foi apresentado como uma vitória da sociedade civil.

E, de certo modo, era mesmo uma vitória importante: milhões de cidadãos haviam conseguido mobilizar-se em torno de uma proposta e levá-la até o Congresso.

Mas havia uma questão que ainda não estava resolvida.

O que exatamente o Congresso deveria votar?

O texto que havia recebido a manifestação popular?

Ou outro texto que viesse a ser construído posteriormente?

Essa pergunta é essencial porque, em uma iniciativa popular, o conteúdo não é um detalhe secundário.

É justamente aquilo sobre o qual a população manifestou sua vontade.

5. O problema da representação

Aqui aparece uma questão que raramente é discutida quando se conta a história do Ficha Limpa.

Os cidadãos que assinaram a iniciativa popular não estavam presentes, nem sequer legítima e formalmente representados, nas negociações realizadas dentro do Congresso.

Eles não participaram das reuniões.

Não votaram as alterações.

Não foram consultados individualmente.

E, pelo que conseguimos documentar, não outorgaram a ninguém uma procuração para negociar a substituição do texto que haviam subscrito.

Ainda assim, representantes do movimento passaram a participar das negociações sobre o conteúdo da proposta.

E esse fato produz uma questão de natureza democrática muito mais profunda do que a simples discussão sobre técnica legislativa:

Até que ponto alguém que recebeu a confiança dos cidadãos para levar uma iniciativa popular ao Congresso Nacional pode alterar, negociar ou substituir, em nome deles, o conteúdo da manifestação de vontade que esses cidadãos subscreveram?

A pergunta não é retórica.

Ela diz respeito ao próprio conceito de soberania popular.

6. O cidadão assinou uma proposta. Não uma autorização para negociá-la

Quando alguém assina uma iniciativa popular, sua manifestação de vontade possui um objeto determinado.

A pessoa não está simplesmente dizendo:

“Concordo que alguma coisa seja feita sobre esse assunto.”

Ela está aderindo a uma proposta específica, e somente à ela.

Isso faz toda a diferença.

Se um milhão e meio de cidadãos subscrevem determinado texto, a manifestação popular é corresponde tão somente àquele texto.

Se posteriormente esse texto é mínima ou substancialmente modificado sem que os signatários sejam novamente consultados, surge uma questão que não pode ser escondida pela aprovação posterior de uma nova redação.

Porque essa nova redação simplesmente não foi aquela que recebeu a manifestação popular original.

E esse é exatamente o ponto que precisamos registrar.

7. O substitutivo

Foi nesse contexto que surgiu o substitutivo que acabou sendo encaminhado para votação e, aprovado, vioru a Lei do Ficha Limpa.

O texto originalmente apresentado pela mobilização popular não chegou ao plenário para ser votado como iniciativa popular em sua forma original.

O caminho encontrado foi outro.

A proposta passou a tramitar por intermédio de um grupo de parlamentares, e um substitutivo foi construído em um processo legislativo inovador e oportunista, longe da multidão de apoiadores que subscreveram o Projeto original.

O resultado final foi posteriormente apresentado ao país como a aprovação do Projeto Ficha Limpa.

Mas existe uma diferença que não pode ser apagada pela narrativa construída posteriormente:

uma coisa é a aprovação de uma lei sobre o tema Ficha Limpa; outra é a aprovação da iniciativa popular que havia sido subscrita pelos cidadãos.

São acontecimentos juridica e politicamente distintos.

8. Os apoiadores do projeto original não foram consultados sobre as alterações.

Aqui está talvez o ponto mais importante deste episódio.

Não houve uma nova coleta nacional de assinaturas para o texto substitutivo.

Nem, tão pouco os cidadãos e cidadãs que haviam assinado a proposta original foram chamados a dizer:

“Vocês concordam, ou não com estas alterações?”

Não houve uma nova manifestação popular correspondente ao novo conteúdo.

O texto foi modificado nos corredores do Congresso Nacional e a população recebeu o resultado como se aquilo fosse simplesmente a concretização daquilo que ela havia assinado.

Mas não era exatamente isso.

O texto que a sociedade havia subscrito não foi submetido à sua apreciação novamente.

E, mais importante:

a iniciativa popular, propriamente dita, jamais foi votada pelo Congresso em sua forma original.

9. Uma “vitória” que precisa ser melhor compreendida

É justamente aqui que precisamos tomar cuidado para não transformar esta análise em uma tentativa de negar a importância da Lei da Ficha Limpa.

A aprovação da lei teve importância política e jurídica.

A mobilização social foi real.

A pressão popular foi real.

A participação de dezenas de organizações foi real.

E a legislação aprovada produziu efeitos positivos concretos.

Nada disso está em discussão.

O que está em discussão aqui é outra coisa:

A narrativa segundo a qual a iniciativa popular, tal como apresentada e subscrita pelos cidadãos, teria sido aprovada pelo Congresso.

Isso não corresponde ao que aconteceu.

A iniciativa popular deu origem a um processo político.

A mobilização popular gerou a pressão política.

Mas o texto originalmente subscrito não foi aquele que chegou ao final do processo legislativo como texto aprovado.

10. E quem tinha legitimidade para negociar?

Essa talvez seja a pergunta mais incômoda de todo o episódio.

As organizações que participaram da mobilização tinham legitimidade para defender a causa.

Tinham legitimidade para divulgar a proposta.

Tinham legitimidade para organizar a coleta de assinaturas.

Tinham legitimidade para entregar as assinaturas ao Congresso.

Tinham legitimidade para pressionar os parlamentares.

Mas isso é diferente de possuir autorização para substituir a vontade daqueles que assinaram.

Uma coisa é representar politicamente uma causa.

Outra é receber mandato para negociar e alterar o conteúdo de uma manifestação de soberania popular.

E, nesse caso, precisamos registrar com clareza:

não havia, no abaixo-assinado, qualquer autorização concedida aos seus organizadores para negociar ou modificar o conteúdo da proposta em nome dos signatários.

Portanto, não se tratava de uma questão de interpretação sobre o alcance de uma procuração.

Não havia procuração.

11. O precedente que ficou

Talvez o aspecto mais preocupante do episódio não esteja sequer no texto final da Lei da Ficha Limpa.

Está no precedente institucional que acabou sendo criado.

A sociedade aprendeu que uma iniciativa popular pode mobilizar milhões de pessoas, chegar ao Congresso, sofrer modificações durante sua tramitação e, ao final, ser apresentada publicamente como uma vitória daquela mesma iniciativa popular.

Isso estabelece uma relação extremamente perigosa entre representação e soberania popular.

Porque, se isso puder acontecer sem qualquer mecanismo de consulta aos signatários, surge uma consequência:

quem controla a representação pode acabar controlando também o conteúdo da manifestação popular.

E então a iniciativa deixa de ser verdadeiramente popular no momento em que chega à instituição encarregada de processá-la.

12. O paradoxo do Ficha Limpa

O episódio contém, portanto, um paradoxo.

A mobilização Ficha Limpa demonstrou que a sociedade brasileira é capaz de se organizar.

Demonstrou que milhões de cidadãos podem ser mobilizados em torno de uma causa.

Demonstrou que a pressão social pode produzir resultados no Congresso.

Mas também demonstrou uma fragilidade que este livro vem procurando identificar desde o início:

a sociedade conseguiu colocar uma proposta dentro do sistema representativo, mas não conseguiu manter sob seu controle a manifestação de vontade que havia produzido.

A partir daquele momento, o processo passou a ser conduzido fundamentalmente pelas estruturas de representação.

E a base popular voltou à condição de espectadora.

13. A pergunta que permanece

O episódio do Ficha Limpa nos obriga, portanto, a voltar à pergunta que acompanha este livro:

quem é o verdadeiro titular da soberania?

Se a resposta constitucional é que todo poder emana do povo, então precisamos levar essa afirmação até suas últimas consequências.

O povo pode delegar representação.

Pode escolher parlamentares.

Pode confiar a organizações da sociedade a defesa de determinadas causas.

Mas isso não significa que tenha deixado de ser o titular da vontade que manifestou.

Quando cidadãos subscrevem uma iniciativa popular, não estão entregando um cheque em branco.

Estão exercendo uma prerrogativa constitucional.

E uma prerrogativa constitucional não deveria poder ser simplesmente transformada por terceiros sem que aqueles que a exerceram tenham qualquer possibilidade de se manifestar.

14. O que o Ficha Limpa nos ensinou

O Ficha Limpa é frequentemente lembrado como uma das maiores vitórias da mobilização popular brasileira.

E talvez seja mesmo uma vitória importante, embora relativa..

Mas, para este livro, ele precisa ser lembrado também por aquilo que revelou.

A sociedade pode mobilizar milhões.

Pode reunir assinaturas.

Pode chegar ao Congresso.

Pode colocar uma questão nacional na agenda política.

Mas, se não possuir mecanismos próprios de participação durante o processo, sua manifestação de vontade poderá voltar a ficar inteiramente submetida à estrutura representativa e, por ela, mais uma vez, ser oportunisticamente adulterada.

Foi exatamente isso que aconteceu.

A sociedade abriu a porta.

Mas, depois que alguns poucos entraram, a porta foi novamente trancada para a massa de cidadãos e cidadãs que se uniram no Projeto para tentar atravessá-la.

E, somente àquela “meia dúzia” foi concedida a benesse de negociar o Projeto com  Câmara Federal, então presidida por Michel Temer e que, ao final,  acabaram aprovando um substitutivo com alterações no texto original do PLIP, mesmo sem procuração daquela multidão de outros subscritores.

15. E a pergunta que o episódio deixa

Talvez seja esta a principal lição que o Ficha Limpa oferece à nossa investigação:

Se uma iniciativa popular pode ser modificada por representantes que não receberam dos signatários autorização para fazê-lo, em que medida ainda podemos dizer que o resultado corresponde à soberania popular que deu origem à iniciativa?

Não estamos discutindo aqui se o resultado foi bom ou ruim.

Estamos discutindo quem tinha o direito de decidir o que a sociedade havia decidido propor.

Essa diferença parece pequena.

Mas é justamente nela que pode estar uma das maiores fragilidades da nossa democracia.

Porque, quando a sociedade finalmente consegue falar diretamente, não basta permitir que sua voz chegue ao Congresso.

É preciso garantir que ela continue sendo a sua voz depois que chegar lá.

CAPÍTULO XIV

A PROCURA DA CHAVE

1. Talvez seja hora de contar quem estava procurando

Durante quase todo este livro, procurei contar esta história sem colocar meu nome no centro dela.

Talvez porque, no início, eu não imaginasse que aquela procura se transformaria numa trajetória que atravessaria tantos anos.

Mas chegou o momento de revelar algo que até aqui permaneceu deliberadamente em segundo plano:

Era eu quem estava nessa procura.

As perguntas que apareceram ao longo destas páginas não nasceram apenas de uma investigação acadêmica ou de uma curiosidade jurídica.

Nasceram da vivência de experiências concretas.

De tentativas.

De processos.

De respostas que não resolviam a pergunta anterior, mas acabavam conduzindo a uma nova pergunta.

Durante muito tempo, procurei compreender como seria possível transformar em realidade aquilo que a Constituição de 1988 havia afirmado de maneira tão clara:

Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente.

Se a Constituição reconhecia a soberania popular direta, eu queria compreender por que era tão difícil encontrar o caminho para exercê-la.

Foi assim que começou a procura pela chave.

2. A primeira pergunta: se a Constituição garante, por que não funciona?

A primeira tentativa foi procurar a resposta dentro do próprio Direito.

Se existia uma garantia constitucional e se a legislação não havia criado os meios necessários para torná-la plenamente exercitável, a pergunta parecia inevitável:

o que acontece quando a Constituição reconhece um direito, mas o caminho para exercê-lo não está suficientemente regulamentado?

Foi nesse contexto que surgiu a tentativa de utilizar o Mandado de Injunção, em poucas palavras, um instrumento constitucional capaz de obrigar o Poder Legislativo a regulamentar um direito estabelecido na própria Constituição.

A expectativa era compreender se o Poder Judiciário poderia reconhecer a existência de uma lacuna e determinar alguma providência capaz de permitir o exercício da soberania popular.

Era uma tentativa de encontrar uma chave dentro do próprio sistema constitucional.

Mas aquela porta não se abriu.

A resposta obtida na decisão monocrática do então Ministro Celso de Melo não resolveu a questão fundamental.

E, quando uma resposta não resolve a pergunta, às vezes ela serve para revelar que estamos procurando no lugar errado.

3. Santo André: será possível construir um caminho?

A procura levou então a uma experiência diferente.

Em Santo André, uma alteração da Lei Orgânica municipal havia criado uma possibilidade concreta de iniciativa popular para a realização de consultas.

Ali já não estávamos apenas diante de uma discussão teórica.

Havia uma experiência normativa concreta.

Uma norma havia procurado construir um caminho para que a manifestação popular pudesse colocar em movimento um mecanismo de consulta.

A experiência era importante porque demonstrava que a ideia não era impossível.

Era possível imaginar uma estrutura jurídica em que a sociedade pudesse tomar a iniciativa.

Mas também ali apareceram limites.

Uma solução construída no âmbito municipal não respondia, por si só, à questão nacional.

A experiência de Santo André mostrava que um caminho podia ser construído.

Mas não mostrava ainda quem deveria construí-lo no âmbito federal.

Mais uma vez, a pergunta permanecia sem resposta.

4. A ADPF 196: quem deve abrir o caminho?

A procura avançou então para o Supremo Tribunal Federal.

Se a Constituição reconhecia a participação direta e a Justiça Eleitoral possuía a estrutura institucional destinada a organizar o corpo eleitoral, seria possível atribuir-lhe alguma responsabilidade na operacionalização dessa participação?

Essa questão levou à ADPF 196.

A tentativa era importante porque deslocava a investigação para uma questão institucional.

Não se tratava mais apenas de saber se o povo tinha o direito.

Era preciso descobrir quem poderia tornar esse direito operacional.

Mas a questão de fundo não chegou a ser efetivamente enfrentada da maneira que esperávamos pelo Supremo, e sobreveio outra decisão monocrática negativa, desta feita pelo Ministro Dias Toffoli.

E, novamente, outra porta permaneceu fechada.

Mas a procura havia avançado.

Porque cada tentativa eliminava uma possibilidade e ajudava a esclarecer o problema.

5. A pergunta começou a mudar

Depois de tantas tentativas, percebi que talvez estivéssemos fazendo a pergunta errada.

Até então, procurávamos descobrir:

qual instituição poderia abrir a porta?

Talvez fosse necessário perguntar:

o que falta para que a própria porta possa ser aberta?

A diferença parece pequena.

Mas não é.

Se o problema fosse apenas uma interpretação constitucional, talvez o Judiciário pudesse resolvê-lo.

Se fosse apenas uma questão operacional, talvez a Justiça Eleitoral pudesse construir uma solução.

Mas, se o obstáculo estivesse na própria legislação regulamentadora, a resposta teria de ser procurada em outro lugar.

E foi nesse momento que a Lei nº 9.709/98 voltou ao centro da investigação.

6. A tecnologia mostrou que o problema não era impossível

Havia, entretanto, outro obstáculo evidente.

Como seria possível registrar, conferir e autenticar a manifestação de milhões de eleitores?

A iniciativa popular tradicionalmente depende de assinaturas e inserção de dados do título de eleitor, conferências e procedimentos que tornam extremamente difícil reunir grandes quantidades de manifestações individuais.

Mas a tecnologia havia mudado essa realidade.

A Justiça Eleitoral já possuía sistemas capazes de trabalhar com dados eleitorais e autenticação eletrônica.

O Sistema de Apoiamento a Partido em Formação — SAPF — era um exemplo particularmente importante.

Se era possível registrar eletronicamente o apoio de um eleitor à criação de um partido político, por que não seria possível usar esse mesmo mecanismo, ou desenvolver outro com o mesmo código base para registrar a manifestação de vontade em uma iniciativa popular?

Foi então que procurei o Tribunal Superior Eleitoral.

Não para pedir que a Justiça Eleitoral inventasse uma nova forma de participação política.

Em petição dirigida à senhora Presidente do TSE, Ministra Carmen Lucia, requeri a disponibilização de um sistema digital que pudesse computar assinaturas certificadas de apoio a projetos de iniciativa popular, apontado mecanismo semelhante e já operacional no TSE (SAFP) para viabilizar a execução da dificílima (talvez impossível) tarefa de conferência de milhões de assinaturas em projetos de lei de iniciativa popular, já  sob responsabilidade legal da Justiça Eleitoral.

7. A resposta do TSE

A resposta foi, de certa maneira, reveladora.

A questão técnica não parecia ser o maior problema.

O TSE reconheceu as dificuldades existentes na coleta das assinaturas e a importância da busca por soluções eletrônicas.

Mas a resposta, talvez até evasiva,  foi fundamentada no fato de que a legislação vigente não atribuía à Justiça Eleitoral participação na subscrição dos projetos de iniciativa popular.

A instituição não poderia simplesmente criar, por decisão administrativa, uma atribuição que a lei não lhe havia conferido.

E mais uma vez encontramos a mesma porta trancada.

Mas desta vez havia algo diferente.

A resposta institucional ajudava a identificar onde estava a fechadura.

A tecnologia existia.

Os dados eleitorais existiam.

A estrutura institucional existia.

A necessidade social existia.

O que faltava, neste caso, era a autorização legislativa capaz de ligar esses elementos.

8. Finalmente, uma direção

A própria manifestação institucional do TSE apontava para a necessidade de uma solução construída entre as instituições envolvidas.

De um lado, estavam os dados e a estrutura da Justiça Eleitoral.

De outro, a instituição responsável pelo recebimento e processamento das iniciativas populares.

Era preciso construir uma ponte.

E então a pergunta deixou de ser:

“A Justiça Eleitoral pode fazer isso?”

Passou a ser:

“Por que a lei não permite que a Justiça Eleitoral faça isso?”

Essa foi uma mudança decisiva na minha compreensão do problema.

Durante anos eu havia procurado uma interpretação que permitisse utilizar aquilo que já existia.

Mas talvez não fosse necessária uma interpretação nova.

Talvez fosse necessária uma lei melhor.

9. Voltar à própria lei

Foi assim que comecei a olhar novamente para a Lei nº 9.709/98.

A Constituição já havia estabelecido os instrumentos.

O plebiscito existia.

O referendo existia.

A iniciativa popular legislativa existia.

O problema estava na regulamentação.

Era preciso completar aquilo que havia ficado incompleto.

Criar um procedimento para que os próprios eleitores pudessem iniciar uma consulta popular.

Estabelecer requisitos objetivos.

Criar um sistema seguro de registro e autenticação das manifestações.

Definir quem receberia a petição.

Estabelecer prazos.

Determinar o que deveria acontecer quando os requisitos fossem cumpridos.

E definir o papel da Justiça Eleitoral.

Não se tratava, portanto, de criar uma nova forma de democracia.

Tratava-se de procurar tornar efetivos instrumentos que a Constituição já havia reconhecido.

Foi dessa compreensão que nasceu o projeto da Rede A Voz do Povo.

10. Da procura individual à construção de uma proposta

Até aquele momento, embora com o aconselhamento e, ou apoio direto de eminentes juristas como Fábio Konder Comparato, Alexandre de Morais, Tito Costa e outros, a procura tinha sido essencialmente minha.

Eu havia levado perguntas ao Judiciário.

Havia acompanhado experiências normativas.

Havia procurado compreender a responsabilidade das instituições.

Havia levado uma proposta ao Tribunal Superior Eleitoral.

Mas uma proposta de mudança da legislação não poderia permanecer como uma reflexão individual.

Ela precisava encontrar a sociedade.

Foi então que a procura pela chave ganhou outra dimensão.

Já não bastava descobrir qual seria a chave.

Era necessário saber quem estaria disposto a construí-la.

Porque nenhuma lei nasce apenas da vontade de quem a propõe.

E nenhuma mudança institucional se sustenta sem que exista uma uma significativa parcela da sociedade consciente daquilo que está reivindicando.

11. A chave não estava pronta

Foi nesse momento que compreendi algo que talvez tivesse permanecido escondido durante toda a investigação.

Eu procurava uma chave como se ela já existisse em algum lugar do sistema.

Talvez estivesse no Supremo.

Talvez no Congresso.

Talvez na Justiça Eleitoral.

Talvez em alguma interpretação da Constituição.

Talvez em uma norma esquecida.

Mas talvez a chave simplesmente ainda não tivesse sido construída.

A Constituição havia colocado a porta.

Alguns caminhos haviam sido construídos.

Outros haviam ficado incompletos.

E a procura havia mostrado que nenhuma das instituições, isoladamente, possuía a chave capaz de abrir aquilo que eu procurava.

Talvez fosse necessário construir uma nova chave legislativa.

Mas essa descoberta trouxe uma nova pergunta:

quem construiria essa chave?

12. Quando a pergunta deixou de ser apenas minha

Foi nesse ponto que percebi que a questão já não poderia continuar sendo tratada como uma busca pessoal.

Durante anos, eu havia procurado respostas porque não conseguia aceitar que uma Constituição que afirma que todo poder emana do povo pudesse reconhecer instrumentos de participação direta sem oferecer caminhos suficientemente claros para seu exercício.

Mas uma democracia não pode depender da inquietação de uma única pessoa.

A pergunta precisava deixar de ser:

“Como eu consigo abrir essa porta?”

E passar a ser:

“Como nós podemos abrir essa porta?”

Essa mudança é fundamental.

Porque, se a soberania pertence ao povo, não faria sentido, mesmo, que sua efetivação dependesse da iniciativa isolada de quem quer que seja.

A procura da chave poderia começar com uma pessoa.

Mas a abertura da porta teria de ser uma obra coletiva.

13. A Rede “A Voz do Povo”

Foi nesse ambiente que nasceu a Rede A Voz do Povo.

Não como uma tentativa de substituir as instituições.

Não como uma negação da democracia representativa.

Não como uma proposta para retirar poder dos representantes legitimamente eleitos.

Mas como uma tentativa de construir o caminho que permita ao próprio povo exercer, quando entender necessário, os instrumentos de soberania direta que a Constituição já reconhece.

A proposta é simples em sua essência:

se o poder emana do povo, deve existir um caminho institucional pelo qual o povo possa fazer sua vontade chegar às instituições.

Um caminho seguro.

Um caminho verificável.

Um caminho submetido às regras da constitucionalidade.

E, sobretudo, um caminho que não dependa da boa vontade de quem ocupa temporariamente o topo da estrutura representativa no Congresso nacional.

14. Mas encontrar a chave não basta

Foi então que a procura revelou sua última dificuldade.

Mesmo que conseguíssemos construir a chave jurídica, ainda restaria uma questão muito maior.

Haveria alguém disposto a utilizá-la?

Porque uma sociedade que desconhece seus próprios instrumentos de soberania dificilmente irá reivindicá-los.

Uma sociedade que acredita que nada pode fazer dificilmente se mobilizará.

E uma sociedade que foi condicionada durante décadas a acreditar que democracia significa apenas escolher representantes, poderá sequer perceber que existe outra possibilidade constitucional.

Foi nesse momento que compreendi que a procura da chave jurídica era apenas uma parte da história.

A outra parte era muito mais difícil.

Era a construção da consciência.

15. A procura ainda não terminou

Durante anos procurei uma chave.

Em cada tentativa, encontrei uma porta diferente.

Algumas estavam fechadas pela interpretação.

Outras, pela ausência de regulamentação.

Outras, pelos limites institucionais.

Até compreender que talvez a chave que procurávamos não estivesse pronta em lugar algum.

Talvez fosse necessário construí-la.

Foi assim que nasceu a Rede A Voz do Povo.

Mas construir uma chave não significa que a porta será aberta.

Para isso será preciso algo que nenhuma decisão judicial, nenhuma instituição e nenhuma lei poderão produzir sozinhas:

uma sociedade consciente de que a porta existe e mobilizada para abri-la.

Foi nesse momento que a minha procura deixou de ser apenas minha.

Porque a pergunta que durante tantos anos me acompanhou passou a ser uma pergunta para todos nós:

Se a Constituição diz que todo poder emana do povo, estamos preparados para exercer esse poder?

A resposta a essa pergunta talvez seja o verdadeiro desafio que ficou para o futuro.

E é sobre esse desafio que precisamos falar agora.

CAPÍTULO XV

A PORTA ESTÁ ABERTA?

O que falta para o povo atravessá-la

1. A porta existe

Chegamos ao final desta história.

Durante muitos anos procuramos uma chave para abrir uma porta que parecia fechada.

Procuramos essa chave no Direito.

Procuramos na Constituição.

Procuramos na legislação.

Procuramos no Poder Judiciário.

Procuramos na Justiça Eleitoral.

Procuramos nas instituições.

E, finalmente, procuramos na própria sociedade.

Ao longo desse caminho, descobrimos algo que talvez seja a conclusão mais importante de toda essa trajetória:

a porta existe.

Ela foi colocada pela Constituição de 1988.

A Constituição reconheceu que todo poder emana do povo.

E afirmou também que esse poder pode ser exercido por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos por ela estabelecidos.

Os instrumentos também existem.

O plebiscito existe.

O referendo existe.

A iniciativa popular legislativa existe.

Portanto, não estamos diante de uma Constituição que tenha esquecido a soberania popular direta.

Estamos diante de uma Constituição que a reconheceu.

O problema é que, quase quatro décadas depois, ainda procuramos os caminhos necessários para exercê-la plenamente.

2. O que descobrimos nessa caminhada

Descobrimos que existem obstáculos jurídicos.

Descobrimos lacunas legislativas.

Descobrimos interpretações restritivas.

Descobrimos limites institucionais.

Descobrimos que determinadas estruturas que poderiam facilitar a participação popular não podem simplesmente assumir funções que a lei não lhes atribuiu.

Descobrimos também que a tecnologia já permite realizar coisas que seriam praticamente impossíveis quando a Constituição foi promulgada.

Mas descobrimos algo ainda mais importante.

Não basta que o mecanismo exista.

É preciso que o cidadão saiba que ele existe.

É preciso que saiba como utilizá-lo.

É preciso que acredite que sua participação pode produzir algum resultado.

E é preciso que exista disposição coletiva para transformar essa consciência em ação.

Talvez seja por isso que a procura da chave jurídica tenha nos levado, inevitavelmente, à procura de uma chave cultural.

3. A representação não é o problema

É importante deixar isso claro.

Nada do que foi dito neste livro significa que devamos abandonar a democracia representativa.

Ela é indispensável.

Uma sociedade complexa precisa de representantes.

Precisamos de parlamentares.

Precisamos de governos.

Precisamos de partidos.

Precisamos de instituições.

Precisamos de pessoas encarregadas de administrar, legislar, negociar e tomar decisões em nome da coletividade.

O problema não está na existência da representação.

O problema começa quando esquecemos de onde vem o poder que foi delegado.

A Constituição não disse que o povo deixaria de exercer soberania depois de escolher seus representantes.

Ela estabeleceu as duas possibilidades:

por meio de representantes eleitos ou diretamente.

Portanto, não precisamos destruir a pirâmide.

Precisamos devolver força à sua base.

4. O país também é nosso

Talvez uma comparação simples ajude a compreender isso.

Imagine um condomínio residencial.

O condomínio pertence aos condôminos.

Eles estabelecem uma Convenção.

Essa Convenção define as regras fundamentais que todos devem respeitar.

Os condôminos elegem um síndico.

O síndico administra.

Pode contratar.

Pode negociar.

Pode representar o condomínio.

Pode tomar decisões dentro dos limites de suas atribuições.

Mas ninguém imaginaria que, por ter sido eleito síndico, ele se tornasse proprietário do condomínio.

Ele recebeu uma função.

Recebeu poderes.

Recebeu uma delegação.

Mas continua sujeito à Convenção e às decisões daqueles que lhe confiaram a administração.

Com um país acontece algo semelhante.

O País pertence aos brasileiros.

A Constituição estabelece as regras fundamentais que organizam a vida nacional.

Os cidadãos elegem representantes para governar e legislar dentro dessas regras.

Mas os representantes não se tornam proprietários do poder porque foram eleitos.

Eles recebem uma delegação.

E continuam subordinados à Constituição.

E a Constituição, por sua vez, começa exatamente afirmando:

“Todo o poder emana do povo.”

Talvez tenhamos nos acostumado tanto com a representação que esquecemos dessa frase.

5. O que significa ser cidadão?

Talvez essa seja uma das perguntas mais importantes que ficam depois de toda esta história.

Ser cidadão é apenas votar?

É apenas escolher alguém para ocupar um cargo público?

É entregar a essa pessoa, por alguns anos, a responsabilidade pelas decisões que afetam nossas próprias vidas?

Certamente é também isso.

Mas não deveria ser somente isso.

Ser cidadão é saber que existe uma Constituição que reconhece direitos.

É saber que existem instituições.

É saber que existem mecanismos de participação.

É saber que o poder não nasce no Estado.

Ele nasce na sociedade.

E, quando a Constituição reconhece que esse poder pode ser exercido diretamente, ser cidadão também deveria significar conhecer os instrumentos que tornam possível essa participação.

A cidadania não termina no momento em que depositamos nosso voto na urna.

Talvez seja justamente ali que uma parte dela comece.

6. Votar é escolher. Participar é agir.

Existe uma diferença simples, mas profunda.

Votar é escolher.

Participar é agir.

Quando votamos, escolhemos quem receberá uma parcela do poder para exercer em nosso nome.

Quando participamos diretamente, exercemos nós mesmos uma parcela desse poder.

Uma coisa não elimina a outra.

Uma democracia madura precisa das duas.

Precisamos escolher representantes.

Mas precisamos também conservar a consciência de que continuamos sendo a origem do poder que lhes foi delegado.

Se esquecermos isso, a representação corre o risco de transformar-se de instrumento em finalidade.

E, quando isso acontece, o cidadão pode começar a acreditar que sua única participação possível consiste em escolher, periodicamente, quem ocupará o topo da pirâmide.

7. A chave jurídica é necessária

Foi por isso que surgiu a proposta da Rede A Voz do Povo.

A legislação precisa ser aperfeiçoada.

Precisamos de procedimentos claros.

Precisamos de segurança jurídica.

Precisamos de sistemas confiáveis para registrar e autenticar a manifestação dos eleitores.

Precisamos saber quem recebe uma iniciativa popular.

Precisamos saber quem a verifica.

Precisamos saber em que prazo deve fazê-lo.

Precisamos saber qual consequência jurídica decorre do cumprimento dos requisitos.

Sem isso, o reconhecimento constitucional corre o risco de permanecer incompleto em sua dimensão prática.

A chave jurídica precisa existir.

Mas ela não será suficiente.

8. A chave cultural

Porque existe outra chave.

Talvez uma chave anterior à própria chave jurídica.

O conhecimento.

Um direito desconhecido é um direito que dificilmente será exercido.

Um instrumento que ninguém sabe utilizar permanece praticamente inútil.

Uma porta que ninguém sabe que existe pode continuar parecendo uma parede.

Foi isso que esta longa procura me ensinou.

Durante muito tempo, pensei que o principal problema fosse descobrir qual instituição poderia abrir a porta.

Hoje penso que existe uma pergunta anterior:

quantas pessoas sabem que essa porta existe?

9. A força da base

Durante o capítulo anterior falamos sobre a pirâmide da representação.

Agora podemos olhar para ela de outra maneira.

Toda pirâmide depende da sua base.

Partidos dependem de seus filiados e eleitores.

Sindicatos dependem de seus trabalhadores.

Associações dependem de seus associados.

Movimentos sociais dependem de seus participantes.

Organizações da sociedade dependem das pessoas que lhes dão existência.

A base não é apenas a parte mais numerosa.

A base é aquilo que sustenta toda a estrutura.

Se a base acredita que nada pode fazer, a organização pode possuir milhares ou milhões de integrantes e, ainda assim, ter enorme dificuldade para produzir qualquer mobilização.

Mas, se a base compreende sua própria força, a realidade muda.

Porque uma pessoa isolada pode acreditar que pouco pode fazer.

Milhões de pessoas conscientes de que podem agir juntas representam outra coisa.

Representam poder social.

10. Conscientização e mobilização

É por isso que chegamos àquilo que talvez seja a conclusão mais importante deste livro.

Encontrar a chave que poderá abrir essa porta dependerá principalmente de duas coisas:

conscientização e mobilização.

Primeiro, conscientização.

Conscientização até que milhões de cidadãs e cidadãos compreendam que a soberania popular não é uma narrativa utópica, nem uma simples frase decorativa escrita no primeiro artigo da Constituição.

Que compreendam que não são apenas destinatários da democracia.

São parte essencial de sua construção e de seu funcionamento.

Depois, mobilização.

Porque somente após uma ampla difusão dessa consciência na sociedade poderá nascer uma mobilização social capaz de exigir das instituições republicanas a efetiva garantia do livre exercício da soberania popular, conforme determina nossa Constituição.

Uma mobilização que não precise ser contra alguém.

Uma mobilização que seja a favor da própria democracia.

11. A Rede A Voz do Povo não pretende falar pelo povo

Talvez seja importante explicar, finalmente, aquilo que o próprio nome da Rede pretende significar.

A Voz do Povo não pretende falar em nome do povo.

Pretende trazer a público elementos que possam colaborar com a criação de condições para que o próprio povo possa falar.

Não pretende substituir os representantes.

Não pretende eliminar as instituições.

Não pretende retirar legitimidade da democracia representativa.

Pretende simplesmente ajudar a construir os caminhos pelos quais os cidadãos possam exercer, quando desejarem e dentro das regras constitucionais, os instrumentos de participação direta que já lhes foram reconhecidos.

Porque a soberania popular não precisa de alguém que a conceda.

Ela precisa apenas ser reconhecida como soberana na Democracia.

E poder ser livremente exercida, dentro de regras a serem estabelecidas.

12. A porta está aberta?

Depois de toda essa caminhada, talvez possamos finalmente voltar à pergunta que deu origem a tantas outras.

A porta está aberta?

Talvez a resposta não seja simplesmente sim ou não.

A Constituição construiu a porta.

A legislação construiu parte do caminho até ela.

Algumas instituições podem ajudar a completá-lo.

A tecnologia pode pavimentar esse caminho e torna-lo muito mais facilmente acessível.

Mas existe uma parte que nenhuma instituição poderá fazer no lugar da sociedade.

É preciso passar pela porta.

E ninguém atravessa uma porta simplesmente porque ela existe.

É preciso querer atravessá-la.

É preciso saber que ela existe.

É preciso acreditar que vale a pena atravessá-la.

E, neste caso, é preciso atravessá-la junto com muitos outros.

13. Talvez a história não termine aqui

Quando comecei essa procura, eu imaginava estar procurando uma resposta jurídica.

Depois percebi que estava procurando uma solução institucional.

Mais tarde compreendi que a questão era também política.

E finalmente descobri que, antes de tudo isso, a principal questão era humana.

Porque tudo começa com uma pergunta muito simples:

“Eu posso fazer alguma coisa?”

Se a resposta for “não”, a democracia se torna apenas uma narrativa, uma utopia, uma promessa distante.

Se a resposta for “sim”, mas ninguém acreditar nela, também nada mudará.

Mas se milhões de pessoas descobrirem que sim, podem, e compreenderem que podem agir juntas, então aquilo que parecia impossível começa a adquirir outra dimensão.

Foi essa descoberta que transformou minha procura pessoal em uma proposta destinada à sociedade.

14. A primeira chave e a segunda

Durante toda esta história procuramos a chave para abrir uma porta que parecia fechada.

Descobrimos que a Constituição já havia colocado a porta.

Descobrimos que alguns caminhos foram construídos.

Descobrimos também que outros ficaram incompletos.

E descobrimos que nenhuma chave terá utilidade se o povo não souber que a porta existe.

Talvez, portanto, a primeira chave seja o conhecimento.

E a segunda, a mobilização.

Porque uma sociedade consciente de sua soberania e mobilizada para exercê-la dificilmente continuará aceitando que uma porta constitucional permaneça fechada.

15. A escolha que fica para nós

Talvez este livro não termine com uma resposta.

Talvez termine com uma escolha.

Podemos continuar acreditando que democracia é apenas escolher representantes e esperar que eles decidam.

Podemos continuar reclamando, ou até mesmo nos revoltando quando suas decisões não correspondem ao que desejávamos, ou quando nosso representante em seu mandato não consegue produzir os resultados que esperávamos e, então, esperarmos pela próxima eleição para tentar novamente.

Ou podemos compreender que a Constituição nos colocou em uma posição muito diferente.

Ela não nos colocou apenas diante da urna.

Ela nos colocou no centro do poder.

E talvez esteja na hora de aprendermos a ocupar esse lugar.

Não contra nossos representantes.

Não contra nossas instituições.

Não contra a democracia representativa.

Mas dentro da própria democracia que a Constituição nos entregou.

16. A porta continua ali

Durante esta história procurei uma chave.

Encontrei muitas perguntas.

Encontrei algumas respostas.

Encontrei portas que não se abriram.

Encontrei caminhos que terminaram antes de chegar ao destino.

Encontrei instituições limitadas pela lei.

Encontrei uma legislação que precisa ser aperfeiçoada.

E encontrei, finalmente, algo que talvez seja mais importante do que a própria chave:

encontrei uma razão para acreditar que essa procura não precisa terminar comigo.

Porque a porta não é minha.

A chave não será minha.

O poder não é meu.

É nosso.

E, se a Constituição estiver certa quando afirma que todo poder emana do povo, então a pergunta final não deveria ser:

“Quem vai abrir essa porta?”

Talvez devêssemos perguntar:

“Quando nós, o povo, vamos perceber que também temos a chave?”

A porta continua ali.

Esperando.

E talvez tenha chegado o momento de atravessá-la.

CONCLUSÃO

BRASIL: QUEM TEM MEDO DA DEMOCRACIA?

Durante toda esta história procuramos uma chave.

Uma chave que pudesse abrir uma porta que, durante muitos anos, parecia permanecer fechada.

Procuramos essa chave no Direito.

Procuramos na Constituição.

Procuramos na legislação.

Procuramos nos tribunais.

Procuramos nas instituições.

Encontramos algumas respostas.

Encontramos também lacunas, obstáculos, interpretações restritivas e caminhos que terminavam antes de chegar ao destino.

Mas, ao final dessa procura, descobrimos que talvez a questão fosse maior do que imaginávamos.

A porta existe.

A Constituição de 1988 a colocou diante de nós.

Ela afirmou que todo o poder emana do povo e que esse poder pode ser exercido por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos da própria Constituição.

O problema, portanto, não está na inexistência do princípio democrático da soberania popular.

Também não está na inexistência de instrumentos constitucionais para o seu exercício.

O problema está na dificuldade de transformar essas garantias constitucionais em experiência cotidiana.

E, talvez, exista uma razão ainda mais profunda para isso.

Nós aprendemos a votar.

Mas ainda não aprendemos, suficientemente, a exercer a democracia.

O medo de que o povo erre

Há, em meio à sociedade, uma objeção que precisa ser enfrentada com honestidade.

Muita gente teme que o livre exercício da soberania popular possa levar a decisões que considere radicais, perigosas ou prejudiciais.

Esse receio existe tanto à direita quanto à esquerda.

Uma pessoa pode temer que a participação direta faça prevalecer uma ideia que considera conservadora demais.

Outra pode temer que prevaleça uma ideia que considera progressista demais.

Outra pode simplesmente temer que uma maioria tome uma decisão com a qual ela própria não concorde.

Esse medo é compreensível.

Mas ele nos coloca diante de uma pergunta fundamental:

Podemos chamar de democracia um sistema em que aceitamos a vontade popular apenas quando acreditamos que ela produzirá o resultado que consideramos correto?

É preciso reconhecer uma coisa que talvez seja desconfortável:

a democracia não garante que o povo jamais errará.

Haverá erros.

Haverá acertos.

Haverá decisões das quais nos orgulharemos.

Haverá decisões das quais nos arrependeremos.

E isso não significa que a democracia tenha fracassado.

Significa que ela é uma experiência humana.

Não se aprende democracia sem praticá-la

Praticamente todo o conhecimento científico acumulado pela humanidade nasceu de alguma forma de observação, experiência, hipótese, tentativa, erro, correção e nova tentativa.

A ciência não avançou porque alguém possuía, desde o início, todas as respostas.

Avançou porque a humanidade aprendeu a testar aquilo que acreditava saber.

Também não aprendemos a nadar simplesmente estudando um manual de natação.

E também não aprenderemos a fazer democracia apenas estudando livros ou lendo artigos sobre democracia.

Democracia também se aprende fazendo.

Isso não significa defender a improvisação.

Não significa aceitar qualquer decisão.

Não significa abandonar a Constituição, as leis, os direitos fundamentais ou o Estado Democrático de Direito.

Significa reconhecer que uma sociedade não desenvolverá maturidade democrática se nunca tiver a oportunidade de exercer concretamente os instrumentos de participação que a própria Constituição lhe assegura.

Podemos errar?

Sim.

Podemos acertar?

Também.

Mas somente através da experiência poderemos descobrir, coletivamente, como utilizar melhor os instrumentos democráticos que possuímos.

A experiência produz conhecimento.

O conhecimento produz consciência.

E a consciência pode produzir participação.

Quem tem medo da democracia?

Talvez seja chegada a hora de fazer a pergunta que dá nome a este livro.

Quem tem medo da democracia?

Quem teme que o povo possa escolher aquilo de que não gosta?

Quem teme que uma ideia considerada radical encontre apoio popular?

Quem acredita que a sociedade ainda não está preparada para exercer diretamente a sua soberania?

Mas, se nunca permitirmos que a sociedade exerça esse poder, quando ela estará preparada?

E existe uma pergunta ainda mais incômoda:

Se temos medo de permitir que o povo decida, de quem estamos realmente desconfiando?

Do povo?

Ou da própria democracia?

A verdadeira democracia não pode depender da certeza de que o resultado será sempre aquele que desejamos.

O verdadeiro teste democrático talvez seja exatamente o contrário:

aceitar que o outro também possa fazer valer a soberania popular mesmo quando discordamos dele.

Porque defender a democracia somente quando ela produz o resultado que desejamos não é defender a democracia.

É defender a nossa preferência.

A soberania popular precisa ser respeitada também quando a vontade popular nos contraria.

É justamente por isso que ela precisa estar submetida à Constituição, aos direitos fundamentais e às regras do Estado Democrático de Direito.

A participação popular não significa poder ilimitado.

Significa poder exercido dentro das regras que a própria sociedade estabeleceu para organizar a vida coletiva.

A questão é maior do que o Brasil

Mas há algo mais que esta investigação acabou revelando.

O problema que procuramos compreender no Brasil não é exclusivamente brasileiro.

A distância entre os cidadãos e os centros de decisão.

A concentração de poder nas estruturas representativas.

A dependência excessiva da delegação.

A dificuldade de participação direta.

A sensação de impotência individual diante de estruturas políticas cada vez mais complexas.

Tudo isso aparece, em diferentes graus e sob diferentes formas, nas grandes democracias contemporâneas.

Talvez estejamos diante de uma questão própria do nosso tempo.

As democracias modernas foram construídas em uma época em que a comunicação entre os cidadãos era lenta, cara e limitada.

A informação dependia de poucos meios de comunicação.

A organização coletiva exigia encontros presenciais, estruturas permanentes e intermediários.

A distância entre o cidadão e o centro das decisões era, em grande medida, uma consequência das próprias condições materiais da sociedade.

Mas o mundo mudou.

A humanidade entrou em outra era

Hoje, bilhões de pessoas estão conectadas.

A informação circula praticamente em tempo real.

Pessoas que vivem em lugares diferentes do planeta podem conversar instantaneamente.

Grupos podem se organizar sem depender exclusivamente de estruturas tradicionais.

Ferramentas digitais permitem registrar manifestações de vontade, organizar comunidades, compartilhar conhecimento e mobilizar pessoas em uma escala que seria inimaginável há poucas décadas.

E agora surge a inteligência artificial, acrescentando uma nova dimensão a essa transformação.

Estamos entrando em uma era em que a capacidade de acessar, processar, comparar e produzir informação será cada vez maior.

Isso modifica também as possibilidades da democracia.

Talvez uma das grandes perguntas do século XXI seja justamente esta:

Se a humanidade já possui meios tecnológicos para comunicar bilhões de pessoas instantaneamente, por que ainda utiliza estruturas políticas que mantêm tamanha distância entre os cidadãos e as decisões que determinam o seu próprio futuro?

Não significa que a representação tenha perdido sua importância.

Ela continuará sendo necessária.

Governar sociedades complexas exige instituições, especialização, administração e representação.

A questão é outra.

Será que a representação precisa continuar sendo praticamente o único caminho operacional pelo qual o cidadão participa das decisões coletivas?

Talvez não.

Informação não é consciência

Mas a tecnologia, por si só, também não resolverá o problema.

Ter acesso à informação não significa necessariamente compreender.

Informação não é conhecimento.

Conhecimento não é consciência.

E consciência sem ação dificilmente produz transformação.

Hoje, para grande parte da humanidade que possui acesso aos meios digitais, buscar informação sobre o funcionamento das instituições, conhecer seus direitos e compreender os mecanismos disponíveis de participação está muito mais ao alcance do que esteve para qualquer geração anterior.

Isso também cria uma responsabilidade.

A desinformação pode ser produzida deliberadamente por outros.

Pode haver manipulação.

Pode haver interesses econômicos, políticos e ideológicos.

Pode haver excesso de informação e dificuldade para distinguir aquilo que é verdadeiro daquilo que não é.

Mas a busca consciente pela verdade também depende de cada um de nós.

Na era da informação, não basta receber.

É preciso procurar.

Não basta acreditar.

É preciso questionar.

Não basta repetir.

É preciso compreender.

E talvez essa seja uma das condições necessárias para a democracia do futuro.

A verdadeira chave

Ao terminar esta procura, não posso afirmar que encontrei a chave definitiva.

Seria pretensioso.

O que encontrei foi algo talvez mais importante.

Descobri que a chave não é apenas jurídica.

Ela também é cultural.

É tecnológica.

É institucional.

Mas, principalmente, é humana.

Uma Constituição pode reconhecer a soberania popular.

Uma lei pode regulamentá-la.

Uma instituição pode criar mecanismos para viabilizá-la.

A tecnologia pode facilitar sua manifestação.

Mas nenhuma dessas coisas será suficiente se os próprios cidadãos não souberem que possuem esse poder.

Por isso, talvez a primeira chave seja o conhecimento.

O conhecimento de que a Constituição não fala apenas sobre nós.

Ela também fala sobre o poder que pertence a nós.

Depois vem a consciência.

A compreensão de que o cidadão não é apenas destinatário das decisões tomadas pelos representantes.

É parte essencial da própria democracia.

E, finalmente, vem a mobilização.

Porque conhecimento e consciência que não produzem ação permanecem apenas como potencial.

De uma procura pessoal a uma questão coletiva

Durante muitos anos, procurei essa chave quase como quem procura uma solução para uma questão jurídica.

Procurei nos processos.

Procurei na legislação.

Procurei nas decisões judiciais.

Procurei nas instituições.

Procurei em experiências que pareciam apontar para algum caminho.

Em alguns momentos, acreditei que a resposta poderia estar em determinado lugar.

Depois descobri que não estava.

Em outros, encontrei uma porta entreaberta.

Mas havia outro obstáculo.

E continuei procurando.

Foi somente depois de muitos anos que compreendi que a pergunta que eu fazia não era apenas minha.

Ela pertence à sociedade.

E talvez pertença também ao nosso tempo.

Porque, quando uma Constituição afirma que o poder emana do povo, a questão não pode ser tratada como um problema particular de um cidadão.

É uma questão sobre a própria democracia.

Foi dessa percepção que nasceu a Rede “A Voz do Povo”.

Não como uma resposta definitiva.

Mas como uma tentativa.

Uma tentativa de transformar uma pergunta em discussão.

Uma discussão em consciência.

E uma consciência em mobilização.

Uma porta brasileira para uma questão universal

Talvez, por isso, aquilo que começou como uma procura pela chave da soberania popular no Brasil possa representar algo maior.

A humanidade está diante de uma transformação profunda na forma como as pessoas se comunicam, obtêm conhecimento e se organizam.

E essa transição acabará nos levando à conclusão de que teremos que encontrar uma maneira de participar diretamente das principais decisões para a nossa sociedade.

Não necessariamente para substituir a democracia representativa.

Mas para fazê-la evoluir.

Para aproximar representantes e representados.

Para devolver à base a consciência de que ela não é apenas a origem formal do poder.

Para permitir que cidadãos e cidadãs tenham mecanismos efetivos para participar diretamente de determinadas decisões que dizem respeito ao seu próprio futuro.

A pergunta brasileira pode, portanto, ser apenas uma manifestação de uma pergunta universal:

Como fazer a democracia funcionar plenamente em uma humanidade que já possui meios de comunicação e organização coletiva que eram inimagináveis quando as atuais estruturas democráticas foram construídas?

Talvez essa seja uma das grandes questões políticas do século XXI.

A porta continua aberta

Comecei esta história procurando uma chave para abrir uma porta que parecia fechada.

Ao longo do caminho, descobri que a Constituição já havia colocado a porta.

Descobri que alguns caminhos foram construídos.

Descobri também que outros ficaram incompletos.

Descobri que instituições possuem limites.

Descobri que leis podem ser insuficientes.

Descobri que tecnologias podem existir antes mesmo de a legislação permitir sua utilização.

E descobri, sobretudo, que nenhuma chave terá utilidade se o povo não souber que a porta existe.

Talvez seja por isso que a primeira chave seja o conhecimento.

A segunda, a consciência.

E a terceira, a mobilização.

Porque uma sociedade consciente de sua soberania e mobilizada para exercê-la dificilmente continuará aceitando que uma porta constitucional permaneça fechada.

A democracia não é uma obra acabada.

É uma construção permanente.

E cada geração recebe a responsabilidade de decidir se irá apenas conservar aquilo que recebeu ou se terá coragem de aperfeiçoá-lo.

A Constituição de 1988 nos entregou uma democracia que reconhece a soberania popular.

Talvez nossa tarefa, agora, seja aprender a exercê-la plenamente.

E talvez seja justamente por isso que esta história não termine com uma resposta.

Termine com uma pergunta.

QUEM TEM MEDO DA DEMOCRACIA?

Talvez aqueles que temem que o povo erre.

Talvez aqueles que não confiam suficientemente na capacidade da sociedade de aprender.

Talvez aqueles que preferem que o poder permaneça distante porque a distância torna mais fácil controlá-lo.

Mas talvez também tenhamos medo nós mesmos.

Medo de participar.

Medo de errar.

Medo de assumir a responsabilidade que acompanha a liberdade.

E esse talvez seja o maior desafio.

Porque uma sociedade que deseja ser verdadeiramente democrática precisa abandonar a ideia de que alguém sempre deverá decidir por ela.

Precisa compreender que soberania não é apenas um princípio escrito na Constituição.

É uma responsabilidade.

É uma condição.

É um poder.

E, principalmente, é algo que precisa ser exercido.

A porta continua ali.

A Constituição a colocou.

A história nos mostrou seus obstáculos.

A tecnologia começa a nos oferecer novas ferramentas.

Mas atravessá-la dependerá de nós.

Primeiro, precisamos saber que ela existe.

Depois, precisamos acreditar que podemos atravessá-la.

E, finalmente, precisamos decidir fazê-lo juntos.

Porque talvez a verdadeira chave da democracia nunca tenha sido apenas uma lei, uma decisão judicial ou uma tecnologia.

Talvez a verdadeira chave seja uma sociedade que tenha consciência da própria soberania e disposição para exercê-la.

E quando essa sociedade existir, talvez a pergunta já não seja mais:

Onde está a chave?

Mas simplesmente:

O QUE AINDA ESTAMOS ESPERANDO?